王立章：地方國有水務企業混改路在何方？

摘要：國企混改，任重道遠，地方國有水務企業涉及民生，更需穩步推進，借鑒“淡馬錫模式”在二級公司層面進行混改，有望實現地方國有企業“做強做優做大”。

習近平總書記高度重視國有企業改革發展，多次做出重要指示批示，特別強調要“做強做優做大”國有企業，使其在生態文明建設中承擔更加重要的角色、發揮更加重要的作用，因此如何促進國企更快發展具有十分重要的現實意義。

一、國企改革現狀

在我國經濟社會發展進程中，國企一直扮演著一個特殊的角色。談論中國經濟的過去與未來，都繞不開一個特殊對象：國企。改革開放三十多年來，國企改革的呼聲也一直沒有消失過，但是這么多年“摸石頭過河”的國企改革，除了盤子越做越大，規模越來越大，由于管理者缺位、體制機制不靈活、效率不高、產權主體不清晰、治理結構不完善等制約因素，實力和能力卻沒有同比增長。數據顯示，國企占用了中國全社會70%的資源，即我國國有企業資產占全社會企業資產的比重約為70％左右，但只創造了大約30%的GDP。來自各種不同角度的數據分析均表明，70％的國有資產比重和30%的GDP 比重，接近實際情況。考慮到1978年改革開放開始的時候，我國國有企業資產占全社會企業資產的比重約為90％左右（另外10%的比重為集體所有制企業資產），經過了38年時間，到了現在，這一比重仍然高達70％，年均只下降0.4個百分點稍多。

可見，國企混改路還很長，同時國有資產也完全沒有發揮其應有的作用，沒有先做強做優而先期追求做大，就象一個人虛胖一樣，競爭力和實力明顯受限，特別是目前經濟下行時期，全球經濟萎縮低迷的狀態下，由于“強”和“優”的不足，國企經營下滑明顯，數據顯示，2016年一季度，國企營業利潤總額同比下降13.8%。其中，央企同比下降13.2%，地方國企同比下降15.8%，國有經濟占比巨大的遼寧省， GDP出現負增長，前1-5月，國企利潤總額8373.9億元，同比下降9.6%。與此同時，據媒體報道：一批國企員工無工資可發，無工作可做；一批生產就虧損，但停產死得更快的國營鋼鐵企業則又重新點火恢復生產；一批國企甚至央企債務違約；東北全面衰落和國企在幾乎各個領域占絕對壟斷地位的畸形經濟結構不無關系。

地方國有水務企業也是一樣，水務企業作為傳統行業企業，普遍歷史比較久。原來水務企業都是事業單位，好的基礎是存在的，但弊端也很明顯，缺的不是錢，重點是機制不活、效率不高、動力不足。特別是供水企業，不做供水，就沒有主業，如果只做供水，企業將來的發展就會受到限制，目前有些地區已經出現供水量增長落后GDP增長，且差距還在加大，甚至看到了未來幾年發展的天花板，可能會出現負增長，這給企業敲響了警鐘，不進則意味著退，這種緊迫感和危機感迫使水務企業無論是從內部還是外部，改變都是當務之急，目前個別水司實現了混合所有制股權改革，但也是步履維艱。

為此，2016年9月，國務院出臺了《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，明確指出“發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措”，并提出了“政府引導，市場運作；完善制度，保護產權；嚴格程序，規范操作；宜改則改，穩妥推進”的32字原則，2016年以來，20多省份出臺了國企混改意見，但推進情況不容樂觀。

二、國企改革問題

國企改革，上熱下冷，中央出了很多文件、開了很多會、做出諸多指示、批示，下面卻沒有辦法動，特別是地方國資直接下屬的地方企業，直接在一級企業層面推進混改還是存在諸多問題。

1、 資產規模相對較大，產權結構和界面相對復雜，一般的社會資本很難激活；

2、 目標多元，要行政要和諧，要效益也要就業，要做大也要做強……但基層做實踐的根本沒辦法同時滿足這么多要求，難以推進；

3、 機制不靈活，國資方管人、管物、管事、管資本，什么都管， 社會資本望而卻步；

4、 資產評估相對復雜，國有資產流失風險大，因此推進周期長；

5、 所屬行業復雜，有完全競爭的行業，也不乏國家規定的重點行業和關鍵領域，產生資產分割和股權比例設置的新問題。因為《意見》中規定完全競爭行業不要求國有控股，而國家規定的特定行業則必須國有控股；

6、 一旦混改效果不佳，帶來的風險大。地方國企一般都承擔部分政府的職能或服務，特別是環境類地方國企，涉及民生問題，一旦改革出現問題，則直接影響人民正常生活；

7、 員工持股和股權激勵很難實現，員工積極性很難激發，社會資本方興趣銳減。

江南水務在混改上算走的比較早的，直接在江陰水司層面進行混改，但股權激勵一直沒有實現。2015年9月21日，第五屆董事會第二次會議審議通過了《江蘇江南水務股份有限公司2015年限 制性股票激勵計劃（草案）及其摘要》、《江蘇江南水務股份有限公司限制性股票激勵計劃實施 考核管理辦法》、《關于提請股東大會授權董事會辦理公司限制性股票激勵計劃相關事宜的議案》 等議案，并于2015年9月22日在《中國證券報》、《上海證券報》、《證券時報》、 上海證券交易所網站發布的公告，但目前尚未獲得有關部門核準。江南水務也深知，把企業的發展與員工特別是高管團隊的利益捆綁，對企業的發展具有積極的影響，但股權激勵在江南水務目前的股權結構狀態下是很難推進的，目前公司依然在努力推進著。

三、國內外案例

（一）曾經的朱氏國企改革

差不多20年前（上世紀90年代末），我們面臨著同樣的問題：國企問題積重難返，面臨嚴重困境。總理朱镕基抱著“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我將勇往直前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死而后已”的決心，頂著一批職工下崗的壓力，以雷霆手段，進行了大刀闊斧的改革，通過“抓大放小”、“股份制改造”、“兼并破產”、“終止重復建設、清除產能過剩”、“裁撤冗員”等改革，實現了國企“三年脫困”（1998年、1999年和2000年）的目標，也相當程度上扭轉了國企大面積虧損的問題，但同時也帶來了社會動蕩，后遺癥一直存在。

（二）撒切爾夫人的全面私有化

撒切爾的做法并不復雜，大刀闊斧對國內各大國有企業和壟斷部門進行私有化。除了鐵路、郵政兩個系統外，幾乎所有關鍵部門的要害國有企業都被列為私有化目標。采取的私有化形式，則包括整體出售、拆分售股給公司員工和上市三種。通過這個“戰后英國經濟和工業結構最重大、最激進改革之一”，英國達到了通過用市場調節代替政府和文官制度直接干預經濟活動，提高經濟效率，增加市場競爭，最終建立起人人擁有股票的“股東社會”的目的。

（三）新加坡的“淡馬錫模式”

所謂的淡馬錫模式是指新加坡淡馬錫控股公司的經營方式。新加坡財政部擁有淡馬錫100%的所有權。在強大的行政權的控制下，淡馬錫通過政府放權，不干預企業經營決策，以及高效完善的經理人制度，提高了團隊成員的積極性等措施釋放企業管理潛能，特別是對下屬公司控股方式高效靈活，選派高層人員進入下屬公司參與其管理與決策，同時又避免參與下屬公司的日常經營管理，這種機制設置使淡馬錫能夠間接管理其下屬部門公司，也能使其下屬公司充分保持發揮自主性和創造力。這種設置避免了經營扭曲又贏得傲人的業績。

（四）國內的類“淡馬錫模式”

1 北控水務的模式-國有+民營+港股

北控水務作為北京地方國企北控集團的二級公司，在混合所有制改革上，明顯比其它大國企甚至央企快了一步，其“國有、港股、民營”的類“淡馬錫模式”， 實現了地方國企的做強做優和做大，“國有、港股”不用說了，民營則具體體現在決策機制、激勵機制和考核機制，最重要的是在決策機制上，北控集團對北控水務主要是控股關系，決策上不會過多干預，這很類似澳門水務的模式，即將資產所有權和經營權分離，資產還是政府所有，但經營權下放給管理層來做。在股權激勵方面，北控水務也做的比較早，在收購中科成之后，便統一薪酬體系，完善激勵機制，管理層股權激勵和股票期權的設置，直接激發了整個團隊的積極性，已連續6年位居水業十大影響力之首。

2 云南水務的模式-國企+民企+港股

2011年云南水投通過公私合營與碧水源設立的云南水務產業發展有限責任公司為地方國企混改開創了另一個模式。其國有控股民營資本經營、引入職業經理人、設置股權激勵等措施，不僅為地方政府帶來了新的產業和新的技術，并能協助解決就業等問題，合資公司注入民營企業的活力，提高項目服務水平，業績飆升明顯，最終于2015年5月27日在H股掛牌交易，首日即成功募集了超19億港元的資金，也實現了地方國企通過二級混改做強做優和做大。

3 北京排水集團模式-國有+基金+資本

2014年9月18日，已有40年歷史的北京排水集團有限責任公司（下稱北排集團）完成了關鍵一躍，驚動了水務市場。北排集團與國投創新投資管理公司（下稱國投創新）簽訂協議，雙方決定組建合資公司——北京北排水環境發展有限公司（下稱北排水環境），根據協議，北排集團將旗下污水處理、再生水利用和污泥處置等板塊的核心資產作價70億元，裝入北排水環境，國投創新則以30億元現金入股。北排混改借力基金引入社會資本，這在基礎設施和環保領域很不多見。此外，北排水環境出資30億元，與中國工商銀行和上海浦東發展銀行共同發起規模為100億元的國投水環境（北京）基金，并邀請全國社保基金參與其中，為北排水環境未來新建和收購污水處理廠提供資本金。

表面上看，北排這次改制是基于履行《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案（2013－2015）》交給北排的任務目標，其實更深層次的是市場化改造。北排雖然掌控主城區主要污水處理廠，但由于體制原因，是典型的市政服務企業，有濃重的事業單位色彩。此前北京市財政局是按照財政撥付程序，預算經審核后撥款，企業收支基本是“打個平手”。因此要想發展并走出北京，開發全國的水務市場，必須改制。

起初，北排方面并不認可國投創新的方案，認為市場化步伐太大，北京市政府方面不會輕易接受提案，北排也沒辦法適應急速的轉身，為此，雙發經過一年多的談判和交流溝通通過觀念碰撞與轉變才達成一致。為了能在短時間內實現市場化轉型，突破北排集團內部非市場化因素限制，合作公司首先“去行政化”， 供職于北排水環境人員的行政級別完全被“剝奪”，沒有局級、處級，只有總經理和經理”，此外，管理層股權激勵計劃也納入考慮之中。

2015年之前，北排水環境集中精力履行《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案（2013－2015）》，污水處理規模翻了將近一倍，同時進軍外埠市場，目標是從區域性的水務公司發展為千萬噸級的全國性乃至世界級水務集團，最后登陸資本市場，屆時國投創新可實現退出。北排二級混改后登陸哪個資本市場非常值得期待。

四、二級混改-地方國有水務企業可選之路

針對地方國有水務企業而言，是地方國企的典型代表，他們更多的提供的是公益類服務，與人民生活息息相關，混改更需慎重，在中央“宜改則改，穩妥推進”的基本原則下，大刀闊斧的朱氏改革顯然不合適，撒切爾夫人的全面私有化與我國公有制為主的經濟體制也相去甚遠，而“淡馬錫模式”來自同樣一黨執政的新加坡，有很多可借鑒之處，它的100%控股但不參與經營，解決了機制問題，完善的經理人制度，解決了人才引進和股權激勵問題，特別是對下屬公司的無為而治給二級公司以極大的發揮空間。如上所述，國內這種類“淡馬錫模式”探索已經有成功的先例，如北控水務和云南水務，近期，海峽環保在A股成功上市，也是福州水務通過設立二級公司進行混改并將其推向資本市場的實例。

 鑒于上面提到的在一級公司層面混改面臨的諸多問題，對“淡馬錫模式”進行改造并應用在二級公司層面進行混改，可為地方國有水務企業混改探索一條新的路。為此，建議地方國有水務企業借鑒“淡馬錫模式”在二級公司層面進行混改，包括但不限于：

1、在二級公司層面混改成立混合所有制企業，這樣程序更簡單，操作更便捷；

2、根據二級公司合資模式和未來業務的類型設定股權比例。如果各方均以現金資產入股，則完全是一個全新的企業，做增量而非存量，可以現代企業管理制度設計治理模式，發揮各自所有制的優勢，利用社會資本激發國企現金貨幣資產的更大活力，快速進入市場，股權比例相對靈活；如果，國企以其它資產作為入資，則可根據資產的類型設計股權比例，如果是完全競爭的行業，則股權比例不受約束，根據雙方的意愿和未來市場的需求進行合理設置，如果是特定行業，如壟斷行業，則國有控股，但采取國有民營的方式，引入職業經理人制度，利用社會資本和機制，激活存量資產，做強、做優、做大；

3、根據資產類別分別設計二級混改機制，將風險進行合理分攤和并建立隔離機制，避免個別經營不善，對整體混改的影響；

4、完善職業經理人制度，鼓勵引入員工持股和股權激勵。根據二級公司混改的類別，分別設計不同的股權激勵方案，以便吸引不同層次的人才，做到人盡其才；

5、根據二級混改公司不同的經營范圍、治理結構、商業模式等對接不同的資本市場，設計不同的上市路徑和時間表，鼓勵快速接通資本市場；

6、總公司可慢慢變成控股公司，控股或參股不同的下屬二級公司，并根據控股與否分別設計不同的監管機制，確保國有資產的保值增值。 

總之，堅持公有制與非公有制經濟共同發展，是我國經濟體制改革的重要內容，混改不是目的，而是手段，不是為了混合而混合，混改的目的是能夠消除公有制以及非公有制之間的障壁，讓國企和非公企業從產權上有機結合，而不是單純在項目、資金、人員層面進行合作，要真正成為一家人，打造一個符合現代企業治理的有競爭力能夠培養競爭力和創新力的治理體系。地方國有環境類企業在二級公司層面，進行混合所有制改革，有助于這種治理體系的快速建立，借助民營資本和機制，真正做強做優做大國企，最終增加整個國家在國際上的競爭力。

地方國企的轉型與升級，也是2017水業戰略論壇的主要討論話題之一。3月23日、24日，第十五屆水業戰略論壇將從具體案例出發，邀請地方國企代表親身分享經驗與思考。本文作者王立章先生也將在論壇上針對該話題做更深入的主題分享。

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編輯： 葉馨