傅濤：新條例下的本質回歸與責任歸位，三條通道激活供水發展新機

2026年2月，新《供水條例》的正式出臺，推動供水行業的底層邏輯深刻重構，引導行業回歸本質。在政府由“管理導向”轉向“責任導向”的背景下，供水企業如何在新的責、權、利格局中找到自己的位置?如何在公益與市場間找到發展新機?

3月26日，在由E20環境平臺·供水服務促進聯盟主辦的“新供水條例時代的行業應對與協同進階”閉門夜話上，E20環境平臺首席合伙人、研究院院長傅濤圍繞新《供水條例》發表系統性看法，為供水行業在新的責任框架下找準定位、爭取資源、拓展空間提供了清晰路徑。

01.回歸行業本質，厘清政企邊界

傅濤指出，1994年分稅制改革和1998年出臺的《城市供水價格管理辦法》是中國供水行業發展史上的關鍵節點。早期供水公司多為純國有事業單位，高度依賴于地方政府的支持與管轄。1994年分稅制改革實施后，地方財政收入上移中央，可支配財力下降，削弱了地方政府對供水等市政公用事業的投資能力。1998年，《城市供水價格管理辦法》的出臺，要求供水企業通過水費收入來實現運營平衡，地方財政資金對于供水企業的常規性補助也隨之取消。

然而，水價調整受社會影響、經濟發展、用戶承受力等復雜因素的制約，調價機制短期內無法真正理順，“水價倒掛”漸成為行業普遍現象，企業自身經營面臨很大壓力。供水行業自身的體制機制尚未驗證成熟便過早地進入了自主生存的市場之中，導致行業發展過程中的問題不斷積累，發展空間嚴重受限。在新時代的要求下，如供水行業依舊沿用原有模式將非常吃力。

新《供水條例》的發布則是幫助供水行業回歸本質并厘清定位，為構建健康、可持續、高質量發展的行業新格局奠定了堅實的制度基礎，其意義深遠而積極。在此框架下，條例對政府和企業的權責邊界作出了清晰劃分，明確了各自的角色定位。

(1)政府角色轉變：從“管理”到“責任”

傅濤指出，新《供水條例》與以往條例有本質區別。過去的條例類似于一種“管理條例”，核心在于明確主管部門的管理權限與禁止事項;而本次條例實際上是“責任條例”，將政府的責任置于首位。

在錯綜復雜的國際形勢之下，安全韌性已成為國家發展的重要基石。面對外部環境的不確定性，民生安全始終是人民政府必須牢牢守住的“基本盤”。供水安全作為公共安全的重要組成部分，涉及公安、應急、消防、衛健等多個部門的協同聯動，唯有地方政府才能有效統籌資源、組織力量，真正“鎖死安全關”。

過去，供水公司承擔了部分本應由政府履行的兜底職能，導致企業壓力較大。新條例明確了政府在安全、投資、監管等方面的主要責任，企業的角色也將隨之調整。傅濤認為，供水企業應樹立正確定位，既不能“不把自己當回事”，錯失政策機遇;也不能“太把自己當回事”，承攬一切責任。

(2)企業定位明晰：確立運營服務主體地位

新條例將供水單位明確定位為“運營服務”主體，這意味著，供水企業的法定職責聚焦于設施建成后的運營、維護、服務保障，而不再被默認為投資責任方。

在合作模式上，條例明確供水主管部門應當通過與供水單位簽訂運營服務協議等方式，明確供水有關服務范圍、標準、規范、要求以及服務質量評價、退出機制等事項。這為政企合作預留了靈活空間，允許地方政府與企業自主約定合作方式。同時，條例也并未禁止供水企業投資。也就是說，若地方有需求、企業具備能力，條例仍允許供水企業通過特許經營協議等方式參與投資。

針對爭議較大的二次供水設施接管與運營難題，傅濤進一步作出闡釋。新條例授權供水企業統一負責居民住宅二次供水設施的運行維護，將業主的設施所有權與供水企業的運營權作出區分，并明確了縣級以上地方人民政府對二次供水設施改造及移交工作中的組織責任。因此，供水企業可采取“產權與運營權分離”的方式，重點做好運營維護工作，避免因產權歸屬而陷入管理困局。并應配合政府進一步確定科學合理的接管節奏，降低“一攬子接收”帶來的成本壓力與管理風險。

02.三路并進解困局，多元賦能促發展

傅濤認為，新條例再次強調了供水的公益屬性，這與黨的二十大及二十屆三中全會的精神一脈相承。公益屬性意味著供水企業不能以盈利最大化為目標，基礎公共服務部分只能維持“保本微利”，甚至要做好非盈利的準備，但這并不代表供水企業可以長期虧損運營。

為促進行業長效發展，可通過以下三條通道尋求突破：

(1)打通價格堵點，倡導公平負擔并探索彈性空間

傅濤建議，核心城市區域應盡可能地通過科學、合理的水價調整疏通成本壓力，遵循覆蓋成本、合理收益、公平負擔的原則，留出價格空間。此外，他還對公共服務的均等化作出了更科學合理的闡釋，對供水成本的靈活認定提出了新思路。

傅濤表示，供水服務的公平性不應表現為統一低價，而應基于成本覆蓋、合理回報的原則，合理提高名義價格，并通過精準識別困難群體實施定向減免，實現真正意義上的“公平負擔”。不同用戶群體存在較大的貧富差距，若簡單實行統一價格，實際上可能導致低收入群體為高收入群體分擔了成本。并且隨著智能化、數據化等技術的發展，當前已具備精細化識別用戶基本情況的能力。供水企業可積極探索差異化水價政策，打破傳統的“一刀切”模式，重新定義新時代下公共服務的公平化內涵。

值得注意的是，條例在成本認定方面留有一定彈性空間，供水企業可以結合實際情況有效把握，例如：農村供水價格、二次供水電費可采取更為靈活的處理方式;對于居民二次供水設施，供水企業可以盡可能輕的資產形式納入成本，從而減少企業資產負擔，降低水價調整壓力;對于非居民的調壓調蓄設施，條例明確規定其運維費用不得計入成本，供水企業可通過協商定價提高議價能力。

(2)爭取中央財政，破解資金困局

對于水價難以調整到位的情況，條例明確了地方人民政府的補償責任。供水企業可以此為依據，與地方政府建立常態化的成本監審與補貼銜接機制。然而，地方財政日益緊張的現狀不可回避，恐難以承受供水高質量發展所需的大量投入。

編輯：趙凡