中國環境產業相關政策年度盤點解讀——產業政策轉折點來臨

背景

回望2014年全年的中國環境產業，政策的頻繁發布背后，是深改元年啟動的整個政策體系的逐步重置，而這必將深刻改變未來中國環境產業發展的格局。按照我們提出的產業政策分析框架，可以從需求、交易、投資、產權四個角度系統解構這些政策如何共同作用對環境產業造成的影響，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。

“史上最嚴”的新《環保法》，加上2013年年底發布的大氣十條，以及結合接踵而至的水十條、土十條、《大氣污染防治法》等等, 都是典型的需求類政策，不斷提高的標準和日益嚴格的監管，帶來環境需求的廣域化，打開了數萬億環保新需求的天花板。但從環境需求轉為市場需求，實現環境產值，卻一直沒有那么簡單。排污企業（工業治污）、地方政府公共服務部門（準公益性質的市政公共服務—供排水、城市垃圾）、環保部門（環境監測）是這三類典型的環境需求方，在過往就存在，這些需求的放大部分卻一直無法有效地全面轉化為環境產值。近年來伴隨著環境的惡化和群眾環境意識的提高，跨區域跨時域的環境修復和流域治理需求（純公益性質）成為新爆發的環境需求，無論資金總需求還是產值轉化的難度都比前者更是大得多。

環境需求如何轉化為市場需求？資本市場如何能發揮杠桿作用進入環境產業？我們看到這正是2014年一系列出臺的政策法規中努力做到的：面對政府-企業-公眾三元關系的變化，強化了環保政策轉向以環境效果出發的一系列需求倒逼，并通過進一步推廣第三方治理和包含特許經營、ppp在內的政府采購公共服務等方式形成小政府與新政企的關系界面并帶來了新的商業模式；而新《預算法》等系列法規政策所催生的地方政府“資產負債表”與“現金流量表”的重構，配合資本市場的改革和混合所有制，將以成功升級轉型的重資產方陣和地方服務方陣（E20發布的環境產業地圖中的A/B方陣）為載體最終接通資本市場和社會資本，為環境產業帶來更通暢充沛的資金流轉，最終將環境需求轉化為市場需求和環境產值。

1. 政企民三元關系的建立將激發環境需求的大市場，同期PPP、特許經營、第三方治理等政策推動了環境交易關系的重構

移動互聯時代以及PM2.5帶來的全民眾對環境問題的日益關注，驗證了環境產業從政企時代走向政企民三元關系的時代。解讀2014年系列法規政策，恰恰要考慮本屆政府在這方面的轉變，群眾參與和信息公開，作為本屆政府重構三元關系的基本法則，可以在近期很多政策法規中找到他們。新《環保法》中提出的環境訴訟和信息公開，為老百姓參與監管環境污染，打開了一扇窗戶，此為新《環保法》的重要突破，與之同步的是，國發63號文及新預算法要求的政府財務報告的公開，必將正向促進PPP項下政府支付的信用保障。這種政企民三元關系的建立，導致環境服務轉由從效果出發而帶來市場競爭的有效性和企業的優勝劣汰，由此倒逼環境需求轉化為環境產值，為達此目的，則需要重建一直低效的環境產業交易關系，使環保行業真正告別“關系市場”進入品牌時代。

第三方治理，是意圖在這樣的環境需求下，著力于重建污染企業與治污企業的正常交易關系，環保法的趨嚴和民眾監督的加入，將會有效倒逼環境成本伴隨著產業升級結構調整最終真正進入生產成本，使環境需求真實化。而日益嚴格的排放標準的嚴格執行，排污者和治污者均要被置于監督之下承擔環境風險，這將終結工業治污的脈沖型采購，使企業的環保設施真正處于認真運行之下，為真正專業化的外包服務打開需求市場，從而能夠產生真正優秀的第三方運營企業主體。而治污風險的強化也會進一步促進環境服務的專業化水平，淘汰低水平服務商，并為優秀（達標、節能、性價比、全生命周期成本…）的技術和產品真正打開需求市場。

針對公共服務需求的特許經營，重建的是政府公共服務部門和環境企業的有效交易關系。環境監測、環評、監理領域所推行的第三方服務，重構的是政府環保職能和環境服務企業的交易關系。財政部偏重從預算和債務管理角度出發所主導的PPP，呼應著發改委從引入社會資本角度所倡導的PPP，雖然目的不同，但都促進了產業的發展。PPP范圍不但涵蓋了上述內容，更將會在地方政府的執行中擴展到管網建設、行政區劃內的環境修復和流域治理這類純公益的政府采購性項目類型。但是跨區劃的環境修復和流域治理需求，則需要更復雜的交易機制才能解決，在這方面展開努力的水權和排污權交易政策仍需探索。

除了財政部推出的一系列PPP的指導文件，發改委也同時在第三方治理、特許經營立法和推動PPP方面做了很多工作。遺憾的是發改委所負責的特許經營立法任務沒有如期完成，特許經營從法律層級暫時降低至部門管理辦法，使更需要被權利約束的地方政府未能達到被充分約束，《辦法》難以真正保護企業的利益。此外，從各部門出臺的文件到具體執行來看，溝通協調仍然是有顯薄弱。回頭看，倒是2013年9月30日，國務院所公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指導性高于前述的各項文件，因為公共服務采購可以涵蓋除了工業治污以外的其他三類環境交易，而PPP、特許經營等都是其偏重于從某一角度（PPP偏重于地方債務管理和資本合作角度，特許經營偏重能夠實現經營收入的公共服務行為）出發的表征。

民眾廣泛參與對政府治理環境所達成的“可感知”效果的壓力，以及為此通過在環保方面大力推進政府購買服務推動政府職能的轉變，最終政府從環境治理的直接參與者，轉變為環境治理效果的購買者和監管者，因此，國家的環保規劃亦隨著從污染排放的約束性指標向面向效果的環境質量標準轉變。

2. 約束性指標和投資項目型的法律和規劃開始轉向從環境效果導向

新《環保法》除了上述重要條款，值得關注的還有第六條對責任的明確界定，明確了地方政府對環境保護的責任，并列入信息公開和任期考核的范圍。與此同時，第十五條區別于原第十條的污染物排放標準，明確提出了由環保部提出地方執行的環境質量標準的概念，將排放的約束性指標變為面向效果的環境指標。

與之同步的是，我們看到國家發布的大氣十條、即將發布的水十條也有了相應的變化。國家以往發布的規劃往往是帶有計劃經濟性質的中央財政轉移支付及地方配套資金的投資項目規劃和資金分配規劃，而很多企業想象以往一樣撲捉大氣十條所提到的兩萬億采購機會，卻發現在部委各項文件中很難找到明確的項目清單。明年水十條、土十條等行動計劃和其他規劃的陸續出臺，可以預料將類似大氣十條將以環境效果指標導向而不是工作導向，是環境政策從指標性環保向效果性環保轉變的一個跨越。而需要達成環境指標改善的最終效果，需要環保治理從單點走向多元，從分割走向系統，這就帶來了對環保部所倡導的合同環境服務和綜合環境服務的需求，未來為促進執政和市場效率所構建的“小政府”面對環境效果責任壓力，將更加依賴環境一級開發市場與綜合解決方案提供商的出現，為其提供以環境指標為導向的總承包服務。這樣的需求被滿足的過程最終將帶來環境服務界面的第四次上移（前三次上移是指設備提供、工程服務、單元投資運營），實現政府與環境服務企業的面向效果的直接對接。

與之相匹配的是，政府采購公共服務，亦是面向效果付費的一個政策依據。而作為地方環境責任主體的地方政府面臨當下對地方債務的清理和整頓的大背景下，產業資本如何通過項目投資和產權并購兩個方面如何發揮作用，如何構建面向效果的政企之間有信用有效率的環境服務關系都是重要的突破方向。面向效果的綜合環境要求，必然將以特許經營為標志的市場化相對成熟的市政公共服務領域中涉及環保的方面向行政區劃內的流域治理業務和環境修復領域發生擴展，住建部所提出的廠網一體化的市場化方向僅僅是其中的一個開始。

值得注意的是，在面向效果的服務中，如何制定考核指標、如何評定驗收效果還未形成機制，且單純的面向效果的付費機制尚不能形成穩定的現金流支持運營，面向效果的環境服務的實施如何落地將成為下一階段的工作重點。

3. 從投資和產權兩個角度結合來看，地方政府的“兩表重構”趨向和國有資產混合所有制的展開，配合資本市場的機制創新，將帶來產業大資本時代的來臨

為配合《預算法》的實施，2014年多項涉及地方融資和預算管理的文件出臺，包括國務院63號文、國務院60號文、國務院43號文、財政部76號文、以及國家發改委、財政部雙雙發力的PPP和特許經營等多項政策組合推出，宣告傳統模式的地方政府投融資平臺模式宣告終結，同時土地財政也將逐步轉型，地方政府的“資產負債表”面臨更新換代，地方財政不再是城投公司融資的“忠實背書”，政府投資方面的增量以及城投資產整合后的存量中，有很大比例是環境資產，其中將有相當比例轉而通過PPP和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，為地方政府融資開辟新的可持續通道，也由此打破多年來飽受詬病的社會資本融通不暢的關節，同時通過引入市場機制提高政府投資建設及國有資產運營的效率。

而與之呼應的是一系列相關資本市場政策的改革。伴隨著資本市場對包含市政基礎設施部分在內的環境產業的追捧，中國的環境公司已到了扎堆上市時期，而新三板的開放為環保企業占有典型多數的中小企業的股權融資、并購和未來注冊制項下轉板上市提供了契機。同時，在產業基金和PPP項目融資模式的帶動下，包含社保資金、保險資金等低成本資金在內的追求低風險的資金，必將大體量進入市政基礎建設和環境領域。澎湃的資金潮，將通過E20環境產業研究院所發布的《產業戰略地圖》中A方陣（重資產投資運營集團）和B方陣（地方控股綜合性環境服務集團）的傳導，進入環境產業的巨大資金需求池中，而以A/B方陣重資產企業為主角的資金流轉中，產業的并購、收購浪潮必將繼續大規模襲來。

涉及到環境基礎設施方面，大中規模的污水處理廠建設面臨晚期，垃圾焚燒廠BOT項目也在周期頂點，產業資本進入環境及基礎設施領域需要再次擴容，而市政公共服務中的管網和村鎮設施部分以及環境修復等項目雖然是近年來地方政府在環境效果導向壓力下必須面對的巨量投資需求，卻由于其更強的公益性特點無法簡單實現BOT融資模式。為了實現A/B方陣在這些領域的資金投入，則需要依托將地方政府PPP模式項下的支付列入常年財政預算，確保可被資本市場所信賴的地方政府長期穩定的現金流支出作為項目回報依托，而這些重構地方政府“現金流量表”的趨勢也可以同時在本段開篇各類政策中看到，在國發60號文中還可以看到中央政府轉移支付也將同樣作出改變。

對應的，地方政府同時也需要更穩定的收入來源來應對逐漸增加的、更具長期性的環境服務采購的支出，將可追溯的環境成本最終納入由產生者支付，同時促進整個產業結構轉型升級，是即將出臺的環境稅和一系列費、價、稅厘清和改革的方向。這其中，還包括水權、排污權交易等市場機制的完善對環境成本付費機制的補充。

結語

改革開放的三十年，也是環保產業發展啟動的三十年，隨著國家全面發展而逐年加速增加的環境需求，遠遠高于環境產值的遞增速度，也最終導致了今天的環境容量的超限和環境危機的四處爆發。造成其中差距的一個直接原因，是資本市場僅僅識別了環境需求中的市政公共服務和個別大型企業的工業治污（脫硫脫硝）領域，現在的上市公司，其實只是完成了眾多環境需求中已被識別的上述四五項而已。而在二十一世紀，離開資本的推動市場就無法成熟，產業就無法真正形成。

發生在改革元年的一系列政策，正努力將機制注入體制，將政策對接市場，將資本貫通產業，最終將環境需求全面轉化環境產值。今天的環境產業還遠遠沒有定型，未來的規模可以是現在的十倍，結合政策系統的全面重構，環保產業重構正在開始，資產重置與大資本時代的來臨，今天優秀的公司未必能在明天繼續領先，已經在市政公用的環境服務行業初步形成的A/B方陣，和希望抓住本次環境產業轉型的機遇成功切入的其他相關行業的優秀企業，需要在環境服務界面第四次上移中把握機會，升級為環境一級開發市場與綜合解決方案提供商，作為接通技術及社會資本對接環境需求的橋梁，伴隨著中國整個產業結構的轉型升級，最終將環境需求全面轉化環境產值。

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編輯：李丹