藍皮書50：環境產業推進混合所有制改革的意義和實踐思路

目前，推進混合所有制經濟發展成為深化經濟體制改革的重要內容，作為本次改革的重點領域之一，市政公用環境行業如何引入非公資本，促進公共服務供給效率和質量的提升，成為政府、公眾、企業都很關注的問題。2014年7月29日，E20 環境平臺聯合江蘇省住建廳在南京市舉辦了第五十期環境戰略沙龍——市政公用環境產業推進混合所有制的思考與對策，共同探討混合所有制經濟在市政公用環境行業推廣的意義，以及各方的改革思考和實踐。討論主要共識形成了E20聚焦：《環境產業藍皮書》系列之五十。

一、混合所有制的主要背景 

混合所有制經濟難以給出一個非常明確的定義，有人認為是財產權分屬于不同性質所有者的經濟形式，也有人認為是由不同性質的資本聯合、融合或參股而形成的經濟成分，但大多數定義都給出了他的基本特征：投資主體非單一性、股權多元化、資本流動和重組。從政策對其內涵的描述來看，混合所有制的概念是不斷發生變化和逐步完善的。 

改革開放以來出現的股份制、合作、聯營等公有制實現形式和三資企業的大量出現為混合所有制內涵的初步確定提供了實踐經驗。十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次提到“混合所有”的說法，但還僅僅是一種新的財產所有結構。 

十五大報告中首次明確“混合所有制經濟”是一種所有制形式，憲法修正案確認了私營經濟的合法地位，為各類資本進行股份合作、組建混合所有制企業奠定了法理基礎。但此時的混合所有制仍然被認為是公有制經濟的補充形式，所有新組建的混合所有制企業的控制權仍然必須由國有資本控制，民營資本在其中只能扮演參與角色。 

十六屆四中全會以來，國有企業發展遇到了前所未有的困難，發展混合所有制經濟成為國企改革脫困的重要手段。2003年4月國資委成立，出臺了一系列國企改革的指導意見和管理規定，推動了以股份制和投資主體多元化為特征的國企改制方案，其中國有資本像重要行業和關鍵領域集中、引入戰略投資者、完善法人治理機制、管理層持股、公開招聘高管等與混合所有制相關概念沿用至今。 

十年之后召開的十八屆三中全會上，大會報告《關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“完善基本經濟制度”部分以較大篇幅重提發展混合所有制經濟，其重點當然不在于強調十年前已經開始、目前已普遍存在的股權多元化，而在于在股權多元化的基礎上，如何建立一套適應公私雙方都能發揮各自優勢、價值增量共享的企業管理機制。因此，我們認為本輪混合所有制改革的目的應該是在承認各類資本平等地位的基礎上，依靠市場配置資源的作用，發揮各類資本的優勢，實現各類資本的融合，共同推動社會主義市場經濟的發展。 

首先，本輪改革的基礎應當是承認各類資本的平等地位。盡管在憲法當中，國家已經承認非公資本與國有資本在市場經濟體制中具有平等的權利和機會，但由于長期以來國有資本與地方政府的緊密聯系，使非公資本在地方項目談判中，面臨著“玻璃門”、“旋轉門”等尷尬局面。混合所有制就是通過資本的混合，形成公私一體的利益共同體，使民營資本能夠獲得與國有資本平等的市場地位。

其次，本輪改革強調的是市場配置資源的重要作用。之前的混合所有制發展過程中，地方政府在改革中扮演著重要角色，甚至出現了為了完成上級政府的經濟規劃目標，強行將國有企業和民營企業綁在一起的“拉郎配”。實際上，資本的逐利性能夠驅動他向效率更高的地方主動聚集，政府在混合所有制改革當中應當扮演的是營造資本流轉平臺的角色，而非混合所有制的具體執行者。 

第三，混合所有制改革應當著力發揮各類資本的優勢。國有企業和民營企業的結合，非常重要的是雙方要明確自身的核心價值，尋找能夠優勢互補又彼此不能替代的混合對象。一般來說國有企業擁有以下優勢：

1）資本優勢：資本金充足，融資成本低；

2）信用優勢：在政府眼中，國有企業的經營行為最終有政府托底，因此抗風險能力要強于私營企業；

3）人才優勢：國有企業聚集了相當一批追求自我價值實現、希望為社會公眾服務的優秀人才，他們的事業心和對成功的追求非常強烈。

但同時國有企業的劣勢也很明顯：體制機制相對僵化，目前相當數量的國企在管理模式上仍然殘存著計劃經濟時代的行政管理色彩，相比較而言，民營資本成長與社會主義市場經濟環境下，優秀的民營企業經受了更多的市場考驗，企業管理模式也相對成熟。把國企資本規模大、政府信用強的“象”性和民企活力強、有拼勁的“狼“性結合起來，才能使混合所有制企業有市場競爭力，才能體現混合所有制的制度優勢。 

最后，混合所有制的成功標志應當是實現多方共贏，對國企而言，引入民營資本之后，能夠促進企業所有者到位，推動國有企業在制度建設和治理水平的優化，提升國有資產的運營效率，擴大國有資本的收益規模；對民企而言，與國企合作能夠使自身獲得公平的市場環境，資本放大效應也將加速民營經濟的發展；對國家而言，混合所有制能利用各類資本的優勢，推動社會主義市場經濟快速健康發展。 

應該說，混合所有制改革中所涉及的股權多元化、各類資本市場地位平等、治理結構完善等內容本來就是市場經濟體制的必需元素，為什么在強調了“社會主義市場經濟制度”之后仍然要強勢推進混合所有制？其原因在于我國的政治經濟體制受計劃經濟的影響較深，這種公有制為主體的社會主義市場經濟體制仍將長期存在，也沒有可以參照的成熟的國外經驗，需要在現行政治經濟體制下探索市場經濟的道路，即使這種探索具有很強的過渡性，仍具有很強的現實意義。本輪混合所有制改革可以看做是中央針對深化經濟體制改革發起的又一次思想解放運動，驗證目前高層對經濟發展發展的判斷是否準確。 

二、混合所有制發展的困局 

十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將發展混合所有制經濟作為完善基本經濟制度的重要改革方向之后，國務院提出“向民營資本開放壟斷行業的競爭性業務領域”的重要指導意見，國資委也將推動混合所有制經濟發展列入了2014年深化經濟體制改革重點任務之中，并明確了國有資本進一步向重點領域集中、完善配套法律法規、鼓勵非國有資本進入特許經營領域、防止國有資產流失等重要實施方向和一些基本原則。 

各地政府的反應也相當迅速，多數省市都根據《決定》制定了推進混合所有制的相關政策：廣東省計劃到2020年混合所有制企業戶數比重超過80％，二級及以下競爭性國有企業基本成為混合所有制企業；四川省計劃到2020年，80％的國有資本集中在公共服務、戰略性新興產業等重點行業和關鍵領域；山東省計劃到2020年省屬國有企業公司制、股份制改革全面完成，試點員工持股；江蘇省提出建立鼓勵探索創新的容錯機制，2020年實現國有資本在基礎設施、能源資源、公共服務、戰略性新興產業、金融投資等重要領域的集聚度達到80%以上……但大部分省市的政策還停留在定目標、喊口號、下軍令狀的層面，鮮有實質性的落地政策出臺。 

2014年7月7日，上海市政府印發了《關于推進本市國有企業積極發展混合所有制經濟的若干意見（試行）》，可以認為是地方政府推動新一輪混合所有制改革落地的首份文件，諸如國資流轉平臺的設立、探索股權激勵和員工持股的方案、以及企業改制的決策程序，均帶有很強的“實操”含義。上海作為中國發展最快、市場體制推進最完善的區域，近期又承擔了自貿區試點的重任，上海市政府的這一政策或許是在中央政府的鼓勵和支持下，對混合所有制落地的具體措施進行了突破性的探索。

但總體來說，地方政府仍然表現的較為謹慎，盡管在混合所有制改革目標方面提出了國企混合所有制占比、國有資本在重點產業和重點領域的聚集度等量化指標，但在政策如何落地方面，出臺的各項政策基本都還處于“照抄”上級政府政策的層面，更多強調混合所有制落地的基本原則、推進思路，鮮見具體的行動計劃。這種“雷聲大、雨點小”映射出各方的多重疑慮和政府的審慎態度。 

1. 政府審慎態度 

此次混合所有制改革，由發改委牽頭推進。具體到地方政府層面，國資委作為國有資產的監督管理部門，成為混合所有制改革的牽頭推進單位。但國資委并不具有統籌協調財政、發改和行業主管部門的權利，因此在擬定的混合所有制推進方案中，往往難以體現具有實操價值的具體改革措施。 

造成國資委尷尬角色的主要原因，一是地方政府對中央政策方向仍未能完全理解，無法領會新一輪混合所有制改革的“新意”何在；二是在國有企業中引入民營資本、或是國有資本在競爭性領域的退出，都涉及“私有化”、國有資產流失等敏感話題，作為混合所有制改革的推動者和協調者，地方政府不愿在中央政策進一步明朗之前有較為創新突破的改革行動，而是要盡量避免改革不確定性帶來的政治風險；三是從政府的角度出發，以往由國有資本控制的市政公用行業管理起來相對簡單，“國資委”作為能夠直接干預企業行為的資產管理部門，讓政府在維持行業穩定性方面有了強有力的抓手，而現在向民營資本放開市政公用行業，國資委這個有效工具“失效”了，如何形成一套新的行業監管機制，地方政府并沒有做好準備，在地方法規發條不健全的情況下，尤其不敢貿然啟動改革。 

2. 國企疑慮 

國有企業關注的首先是國有資產的保值增值，大多數國有企業的管理者在進行決策的時
候都會考慮到國資委套上的這個“緊箍咒”，在上一輪國進民退過程中，國有企業通過雄厚的資本實力，兼并購買了眾多民營企業，形成了行業壟斷地位，其經營效益有了較大幅度提升。因此，對于本輪混合所有制能否繼續提升國有資產的價值，國企是存在疑慮的。而按照市場經濟的觀點，任何投資行為都是有風險的，資產的升值可能和減值可能是并存的，國企面對資產減值的風險，更使國企的改革動力不足。 

國有資本的另一個特點是承擔較多的社會責任，國企的決策過程中，除了盈利性外還要考慮社會公益性，這與民營資本利潤最大化的出發點是不同的。上一輪的混合所有制改革中，如何讓這兩種發展方向融合、形成合理的決策機制的問題一直沒有解決。國企在這方面同樣發出了質疑的聲音。 

作為國有資本承擔社會責任的交換，地方政府往往在金融、行政管理方面給予國企更高的待遇，與民企混合之后，是否會失去這些待遇？這些體制機制以及思想觀念方面存在的問題，都對混合所有制的發展形成了阻礙。 

3. 民企疑慮 

民營企業對混合所有制的擔憂更多來自于害怕失去對資產的控制權。國有資本的體量巨大、又具有政府背景，作為小股東的民營資本尤其關心如何能保證在企業中的決策權，特別是在國企占有控股權的情況下，一旦國資方派出的股東忽略企業利益，只是站在股東利益角度進行決策，那民營資本就極易淪為財務投資者。 

這種擔憂來源于之前的混合所有制嘗試中，部分地方政府在實力不足、經營困難的時候想到了民營資本，而當其步入正軌、盈利豐厚的時候又以整頓市場秩序、規范競爭行為的理由驅逐民營資本。而大多數民企認為，從目前國企對混合所有制的態度仍然是希望利用杠桿撬動更大的民間資本來看，與國企的合作仍然存在損失個人權益的風險，因此對國家政策反應冷淡。 

民企的擔憂映射出目前政府和國企的一個普遍缺點：仍然沒有以一個投資方的心態參與市場經濟活動，沒有以市場邏輯來參與企業管理，在商言政的現象較為普遍。不扭轉這種心態，混合所有制只能是兩張皮：外表看來股權多元化；實質上仍然是國資一股獨大，采用傳統思維進行企業管理。民營資本依然會因為擔憂國企的商業精神而拒絕入局。 

在缺乏互信和機制保障不健全的背景下，國有資本和非公資本的合作熱情均不強烈，各方矛盾交織導致改革停滯不前，在我們看來，未來混合所有制改革的順利推進必須解決以下問題： 

1）混合所有制的模式下，各類資本應該站立在什么角色上，推進混合所有制模式的目標是什么？是立足于提高經濟效率還是立足于國有公司改制？ 

2）民營資本更注重盈利，國有資本更注重政府規劃、社會責任，如何建立容納不同訴求的可持續發展的經營環境？公私合營的項目是不是都有可執行性、可持續性的發展？ 

3）國民融合的運轉機制能不能建立起來？資本、政治、體制哪一方是企業決策的決定性力量？ 

4）國有資本的具體參與形式、盈利模式是什么？在市政公用領域，傳統上國企的商業模式中包含了政府補貼、資金扶持、政策優惠，混合所有制企業是否應當繼承這種優勢地位？如果不能，應當構建怎樣一種合理的商業模式？ 

三、市政環境產業的發展現狀 

2014年兩會之中，環境保護已經取代反腐成為第一提案，中央和地方領導對環境問題的重視程度提到了相當高的歷史高度。李克強總理談到：“要拿出治理貧困的勇氣去治理污染。”環境問題成為公眾非常關心的一個問題，給政治體系帶來了很強的壓迫感，可以預見未來相當長一段時間，政府在環境治理方面的需求會維持在一個數量和質量都較高的水平。在政府簡政放權、社會服務外部化的背景下，這些需求最終需要社會化、標準化、專業化的環境企業來承擔。環境企業發展現狀如何？是否具備了滿足政府和公眾環境服務的需求的專業能力？需要我們認真審視。 

1.市政環境產業的特點 

市政環境產業屬于市政公用事業的一個分支，他繼承了市政公用事業的特點： 

公共服務外部化——長期以來市政公用行業是事業體制運作，由政府設立事業單位為公眾提供服務，收取一定的服務費用，不存在盈利空間。傳統的市政供水、污水處理、垃圾收運處理等市政環境服務均遵循這一服務模式。在經濟體制改革過程中，逐漸形成了市政環境服務采購的模式：由外部企業提供服務內容，政府以服務采購的模式購買此類服務滿足公眾環境需求，支付的服務采購費用當中包含一定的利潤空間。 

投資方和甲方同為政府——市政環境企業脫胎于事業單位，其股東一般是地方政府，國資委代表地方政府行使出資人職責，在市政環境企業的發展過程中具有很強的話語權，更為關注市政環境企業保值增值；另一方面，市政環境國企區別于其他國企的特點在于，他的直接客戶是政府的市政環境管理部門。兩者雖同為政府部門，但其利益是截然不同的，這種矛盾使市政環境企業在發展中始終面臨著彼此對立的上級行政指令。 

政企聯系緊密——大多數市政公用企業來源于政府事業單位，政府通過股東關系、資產劃撥、追加投資等形式對環境國企形成強有力的控制，并通過國資委實現對企業運營的干預。 

2.目前市政環境產業發展的問題 

市政環境產業的主體是國有企業，這一特點使其具有了地方國企發展面臨的共性問題，如政企不分、治理結構不完善、管理人員和薪酬激勵機制行政色彩濃厚、企業績效低下等等；另一方面，市政環境行業的特點是投資方和甲方同為政府，這導致了行業內國企面臨特殊性的問題：如何平衡企業收益和公共服務保本微利的關系。如前所述，作為國有投資方的國資委承擔著國有資產保值增值的任務，因此對下屬的國有企業盈利性要求是排在第一位的，市政環境企業也不能例外；另一方面，作為市政環境企業的主要客戶，市政管理部門將環境企業作為政府公共服務外部化的渠道，要求環境企業以盡可能低的價格提供盡可能高的服務質量。因此，盡管PPP、特許經營等集合社會力量來完善行業的模式已經出現了很長時間，但是市政環境產業仍然存在項目雙軌制現象：一部分是地方政府控制的項目，按照行政命令邏輯來做；一部分是PPP項目，按照市場邏輯來做，政府起到監管的作用。 

這兩種相互矛盾的看法，本質上都是受傳統行政管理體制影響，忽略了市政環境企業的企業本質。從國資委的角度來看，作為出資人和監管方，對企業盈利性的要求是合理的，但應當按照法人治理結構的思路，委托授權董事對企業運營進行監管，而不應直接干涉企業運營的具體事務；從市政管理部門來看，采購環境服務是市場行為，應當按照行業一般的議價方式來確定服務的價格，不能將環境服務仍然視為政府行為而否定他的盈利性。 

此外，地方政府在面對屬地內市政環境企業“走出去”訴求的時候，往往認為本地市政企業應當以服務地方為主，對外擴張超越了國有資本的作用范圍，同時“走出去”帶來的經營風險難以控制，因此往往對“走出去”加以干涉和限制。從市政環境產業異地擴張難的現象我們也可以看到，大部分地方政府仍然將市政環境企業視為“事業單位”，使企業自主選擇發展方向的權利難以實現。 

因此，我們認為目前市政環境產業發展進入滯漲期，其原因在于有實力、受信賴的國有資本被禁錮在低效率的體制內，其發展潛力未能充分挖掘，行業發展已經落后于政府對環境服務的需求。 

四、如何通過混合所有制破解行業發展難題 

混合所有制并非是單純的資本混合，其價值在于能夠帶來不同以往的企業管理體制，這種管理體制能夠發揮各類資本的優勢，但如何讓這種優勢更好的為企業發展服務？需要分析不同類別企業的特點。 

在我們看來，環境企業分為四大方陣：全國性的專業化服務企業組成的A方陣，他們是重資產運營的全國性公司，具備領先的專業技術和運營能力，在行業處于領導者地位；區域性環境綜合服務企業組成的B方陣，他們依托于地方政府而建立，具有良好的政府關系和綜合環境服務能力；細分領域的技術領跑者和裝備制造商組成的C方陣和D方陣，他們在細分技術領域或裝備制造領域具有領先優勢，一般為輕資產運營。 

1.A方陣企業的混合所有制之路 

在未來環境產業集中度不斷提高的背景下，全國性的專業化服務公司只有具備更強的資本實力和更大的業務規模，才能在行業內站穩腳跟。這決定了他們必須走出去，面對全國甚至是國際市場。這需要他們向國有投資方展示清晰的投資決策機制、風險管理機制和退出機制，并且通過成功的項目增強國有投資方的信心，推動更大范圍的授權。通過員工與企業同步成長的激勵措施，如員工持股、特殊貢獻獎勵等，激發企業走出去的內在動力；通過決策機制的改善提升董事會決策的有效性和效率。

2.B方陣企業的混合所有制之路 

對于區域性環境綜合服務企業來說，目前面臨的主要問題是通過混合所有制處理好收益和公共服務保本微利關系的問題。這需要在混合所有制改革中強調法人治理機制的完善。引入民營資本之后，B方陣企業就不再是國有資本獨資的企業，從治理機制上講，公司代表的是全體股東的利益，不能再單純強調企業的公共服務性而忽視其盈利性。在進行公司投資決策的時候，代表國資的董事也只能以個人身份而不是以“國有股東方”集體參與董事會決策，如果異地發展是符合公司利益的，國有出資方也無法再以行政命令的方式進行阻撓和干涉。 

當然，B方陣企業仍然應當承擔地方環境服務職責，也將承擔更多的非營利性政策項目，這需要通過多層級的股權結構設置解決多種業務方向并存的問題。如在企業下設二級公司，作為地方專業環境服務的主體，其社會公益性質大于盈利性質，完全能滿足地方政府對公共服務方保本微利的要求。

3.C方陣和D方陣企業的混合所有制之路 

通過近十年的國有資本向重點行業和關鍵領域的轉移，環境產業細分領域的技術領跑者和裝備制造商已經形成了民營資本為主的競爭格局，民企的活力和市場精神使其在對資本勢力要求不高的細分領域具備較高的競爭優勢，未來行業發展的主要動力也來源于民營資本。對仍處于這類競爭性領域的國有環境企業來說。通過混合所有制實現國有資本的參股乃至退出是實現資本收益最大化的道路。 

五、市政環境產業發展推進混合所有制的實踐思路 

混合所有制的推進，首先應當建立合理的股權結構，在此基礎上，建立對應股權結構的法人治理機制、決策機制和激勵機制。除此之外，政府也應當起到引導、規范和監督的職責。 

1.股權結構 

未來國企推動股權結構調整可以劃分為三個層次： 

1) 多元化，改變過去國資一股獨大的投資結構，實現多元化投資，解決決策權、管理權難以界定，責任難以劃分的問題。嚴格來說，這一層次的股權結構調整并不一定屬于混合所有制，比如跨地區投資機構的國有股權結合也是多元化，但沒有引入民營資本，和市場機制是脫節的。 

2) 股份制改革，不僅僅是出資人結構發生變化，而是法人治理結構、運行機制的同步改革。按照公司運營規則的調整，明確三會議事規則，解決混合后如何治理的問題。建立這套機制的目的在于避免所有權和經營權混淆、厘清是決策層的責任還是運營層的責任。 

3) 真實的證券化，更規范更透明更有效的企業產權制度改革形式，終極目標是上市，讓市場來監督企業內部的改革。企業所有信息都面向公眾和投資者公開透明，包括財務報表的真實性和政府信息獲取的公平性都要得以保證。 

股權結構是理順法人治理機制的基礎。傳統意義上，混合所有制被認為是通過股權的融合，組建利益共同體，但更為重要的是尋找優勢互補、相互不可替代的合作伙伴，比如金融資本和產業資本的融合、綜合性產業資本和專業的產業資本相結合。在選擇合作伙伴的時候，優勢互補的重要性要大于資本實力，只有優勢互補才能使雙方具有真正的合作意愿，合作關系更加緊密，誰都離不開誰。價值觀、利益共同體、優勢互補等基本要素的具備確保了合作不是一個博弈過程，而是能保證企業長期穩定發展的改革。 

優勢互補體現在企業不同發展階段的驅動力不同。在混合所有制企業發展初期，由于具有良好的政府關系和品牌價值，國有資本往往成為混合所有制企業發展的第一推動力，能夠為企業最初發展提供關鍵性的增信。政府、資本市場、上級單位對國有資本的這種信任來源于國有資本的優秀業績和盈利能力，這是產業資本和金融資本的良性互動的結果，而要保持這種信任，需要把民營資本在產業經驗、團隊管理經驗方面的優勢結合起來，創造更為優質的項目、更高速的企業發展，不斷強化各方對企業能力的信心。國有資本的優勢是混合所有制發展的第一推動力，但之后的發展需要按照市場化的思路來運作，充分發揮民營資本的活力優勢，才能保證企業的可持續發展。 

優勢互補中更核心的內容是軟環境，企業的世界觀、人生觀、價值觀一定要符合市場對企業的期望，其中價值觀最為根本。北控水務在香港的成功來源于香港資本市場對北控集團價值觀的認同，如尊重客觀規律、尊重香港的商業環境和習慣、尊重資本市場對盈利能力的重視。實際上，股權結構調整帶來的是一種國有框架、民營機制、外企觀念的企業管理模式，是在行業發展的層面進行資源整合，這也是未來市政環境產業發展的方向。

2.法人治理機制 

在明確的股權結構基礎上，國有、民營、外資各方股東要在平等對話的基礎上組建股東大會。尤其是在需要國有控股的市政環境企業，政府作為具有控股權的股東應當在商言商，而不能以行政指令和長官意志試圖控制其他股東。各方股東的權利被限制在出資范圍以內，才能解決國企經營過程受政府直接干涉的問題。 

董事會改革是混合所有制改革的靈魂。一般國有全資公司的董事會由上級單位直接委派，核心決策過程類需要聽命于上級領導，類似于行政管理機制，董事無法充分履行其職責。股權多元化以后，董事會應當按照股東占股比例進行合理配置。對于市政環境企業來說，國有大股東應當在董事會占有優勢，具有控制權、否決權，以保證企業在盈利性和社會公益性兩方面的平衡；但民營出資方也應當按照出資比例在董事會具有話語權，能夠對最終的決策形成影響；外部董事代表小股東和社會，確保對市政環境企業提供更好的公共環境服務。 

事實上，董事的信托責任是企業，不是股東的代表。股東的利益在股東會體現，董事會的決策投票是站在企業的利益出發的，作為企業的董事要對企業的發展有看法，不能僅僅從股東利益出發來進行決策。股東利益和企業利益矛盾的時候是企業利益優先的。 

3.決策機制 

董事會居于公司決策的最高層面，必須擁有股東大會和高管層、部門都無法替代的權利。這種權利的范圍可以根據企業發展的成熟度和外部風險的估計進行動態調整。這種分層級的決策授權，既保證了董事會能夠控制企業發展的基本方向，又避免了決策失誤可能帶來的國有資產流失。 

董事決策的過程必須是獨立的。如果董事們分管企業的不同板塊，在問責機制的督促下，同為國有股東派出的董事也有可能出現意見分歧，因為利益訴求不同，決策討論過程效率很高，這將保證了董事會對企業管理的有效性。 

當然，董事的決策權力需要企業內部各層級的支持與保障。在部門層面，需要投資部門和風控部門互相制約達到決策平衡，在經營班子層面，需要對企業發展的重要問題進行有效的分析，為董事決策提供支撐，并且能夠較好的執行董事會的決議。建立能讓投資方看懂的投資安全保障機制。對于國有企業來說，國企黨委應當與企業管理者一條心，為企業發展保駕護航，緩解改革對原有國企管理系統的沖擊。 

4.激勵機制 

激勵機制不僅指物質激勵，還應當包括文化激勵。 

在物質激勵層面，員工持股是目前國企改革談論較多的話題之一，也被認為是混合所有制的實現形式之一。企業應當和員工分享發展成果。在員工收益增加速度不超過企業發展速度的前提下，盡可能保證員工對企業發展的收益權，可以采取員工持股等中長期激勵措施，保證員工的發展動力。 

但上一輪改革中，股份制、MBO都出現了很多問題，員工持股成了后遺癥、作為疑難雜癥來清理。因此，員工持股首先需要明確誰持股、持多少股、什么時候持股。首先應當明確淘汰機制怎么建立，然后才是股權的安排。防止一旦有了股權，以最小的付出獲得基本回報，喪失了進取的精神，與混合所有制激發活力的初衷違背。 

在文化激勵層面，混合所有制企業的發展過程中，由于企業股權的多元化，國家企業個人三方的價值取向一定要保持一致，大家圍繞企業目標做事，強調有擔當、有價值、有分享的企業價值觀。價值觀不統一，即使進行了混合所有制改革效果也不好。 

5.政府的作用 

混合所有制改革本身是由政府主導的經濟體制改革內容之一，但地方政府在混合所有制中扮演的角色不應當是直接參與者，而應當是政策制定者、平臺搭建者和實施監督者，真正依靠市場配置資源促進國有資本和非公資本的合作。 

首先，政府應當從理念上進行轉變，改變既是裁判員又是運動員的角色，市場能解決的問題要交給市場去做；市場不能解決的問題要按照市場規則制定地方法規，督促企業去做。淡化政府在市政環境領域的直接管理色彩。政府的公共服務采購部門也應當以甲方的心態去面對環境企業，用商業化的方式與其對話，尊重企業的盈利權。 

其次，政府應當積極修訂地方法規中與混合所有制相抵觸的內容。我們注意到江蘇省關于推進混合所有制的實施方案中，修訂與方案向矛盾的發條成為六項重要改革內容之一。 

再次，地方政府應當允許國有企業進行突破性和創新型的混合所有制改革嘗試，必要的時候可以采用試點的方式。

編輯：李曉佳