藍皮書八：市場化與稅收優惠

清華水業藍皮書之八
城市水業市場化與稅收減免
前 言

由清華大學環境系和中國水網聯合發布的《清華水業藍皮書》，是以系列水業高級戰略沙龍的討論為基礎的系列戰略研究報告，目前已發布七本。分別為：《城市水業的認識誤區和政府角色》、《城市水業的產權問題和產業化》、《城市水業的投融資機制和資本戰略》、《城市水業的BOT及其法律問題》、《流域的水業管理與體制創新》、《城市水價的定價目標、構成和原則》以及《城市水業的特許經營模式與監管》，在各界產生了積極的影響。
“水業高級戰略沙龍”始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業政府界、企業界、學術界有關人士共同參與的、非政府的、平等的水業戰略性交流活動。2005月6月25日舉辦了第八次活動，此次沙龍主題為“城市水業的稅收優惠政策”。
本文以此次沙龍的發言和討論為基礎撰寫，現以《城市水業市場化與稅收減免》為題作為《清華水業藍皮書》的系列之八發布，與社會各界交流。
本文由清華大學水業政策研究中心撰寫，文中內容淺陋之處，請予指正。

清華大學環境科學與工程系
中國水網

目 錄
一、稅賦問題在水業市場化改革中不可回避
二、城市水業稅收優惠讓公眾和政府受益
三、稅收優惠是改革過渡期的國際通行做法
四、我國水業現行稅收政策急需規范
五、不規范的稅費體系阻礙了市場化改革進程
六、稅賦政策的引導使多方受益
七、流轉稅和所得稅是水業稅收優惠的重點


城市水業市場化與稅收減免
鐘麗錦 傅 濤 常 杪

一、稅賦問題在水業市場化改革中不可回避
從招商引資、開放市場，到產權改革、水價改革，以及當前的監管體系建立，城市水業市場化改革已經全面啟動。現代企業制度在水業中的建立，改變了水業領域原有事業單位性質的服務和管理方式；私營投資者和運營者的介入，帶來了資金和先進的管理經驗，為中國水業的發展注入新鮮血液和活力；水價改革的實施，政府角色和職能的轉換，市場新生主體的出現和培育，顯示出城市水業市場化體系已具雛形。
但是，一個新的市場體系的建立完善，仍然面臨諸多問題需要解決，有很多秩序需要規范。“稅賦”問題就是一個進入城市水業的社會資本主體和政府部門共同關注的問題。盡快建立和規范國內城市水業企業的稅費體制，成為進一步促進水業改革的共同呼聲。
城市水業在市場化改革之前，是一個由政府財政投資建設和運行管理的公用事業，不存在稅費繳納問題，在現有稅收體系的企業名目中甚至沒有“污水處理”這一類別。市場化改革的關鍵一步就是進行行業主體的改制，由事業單位逐漸轉型為公司制企業，因而“稅費”問題便成為了行業的新問題。

二、城市水業稅收優惠讓公眾和政府受益
與一般的競爭性行業不同，城市水業企業的產品和服務屬于準公共產品。由于水價受到政府的嚴格管制，企業不能通過市場的杠桿作用來調整水價，以支付實際的服務成本和收益。同時，盡管水價改革已經列入了中央和地方政府的改革日程之上，但是由于受到公眾支付能力及其它諸多非經濟因素限制，水價難以在短期之內達到全成本回收的水平。因而水業企業的成長和發展很大程度上仍需要依托政府的財政補貼。
另一方面，在迅速城市化的建設背景下，政府的財政資金越來越力不從心；而市政債券等廣泛運用于國際城市水業的地方政府融資工具在我國的應用受到《預算法》的限制。政府推進市場化的很大動機就是減少投資責任，因此指望政府通過大量的財政補貼來保障水業企業良性發展已經難以實現。通過金融機構提供長期的低息貸款同樣也可以起到政策扶持和經濟調節的作用，但是在現階段政策性貸款的應用還十分有限，特別是對于非國有的社會資本企業的支持還處于探索階段。所以，稅收減免的優惠政策就成為了改革過渡期間實現間接政府補貼的主要出路，而政府的稅收設計對于水業企業的發展將帶來深遠的影響。
不能簡單的把企業作為水業稅收減免政策的受益者，應根據供水或污水企業的不同特性進行分析。
在供水領域，盡管各地政府都在進行水價改革，但是現階段的重點主要集中在污水處理費、水資源費和水源工程費的開征或提高方面。在社會承受力的制約下，供水企業的資金來源難以從水價改革中得到真正改善，目前實際的供水價格普遍不能覆蓋全成本。對于企業而言，基本的投資收益是行業可持續投資的基礎，而真正形成以真實成本和合理收益為基礎的水價形成機制還尚需時日。因此這就需要政府在水價和補貼上做出選擇。如果政府制定和實施稅收優惠來實現間接補助，會有助于將水價控制在公眾可以接受的水平，從而穩定社會。那么在市場化過渡期，供水行業稅收優惠的真正受益者是公眾。
對于污水處理服務行業而言，其公益性更強，雖然推進市場化改革，但是企業的服務并不直接面向公眾。具體表現為：政府是污水處理費的收費主體，污水處理費并不具備價格屬性，仍然按照行政事業性收費的原則執行；市場化的單元主要集中在污水處理廠，管網仍然由政府維護。污水處理行業實質上屬于一種政府對污水處理服務的采購行為，由私營部門投資或運營的污水處理公司其直接收益來源是政府財政或政府控制的國有主體。因此，污水行業稅收優惠實質上是直接或間接地減輕了地方政府的財政支出，其真正受益者是地方政府。

三、稅收優惠是改革過渡期的國際通行做法
稅收、價格以及國家財政補貼方式的設計都是重要的政策手段和工具，三者相互關聯，相互牽制，任何一個要素的設計都將受到其他政策可獲得性的限制。在城市水業領域中，稅費與水價的關系以及通過稅費減免實現財政對水業的補貼一直是各國水業改革的重要內容。
縱觀推進市場化和私有化改革的國家，除了大力推動水價改革，逐步達到“全成本回收”水平以外，政府通常會給與投資運營企業稅收優惠政策，以扶持水業企業的發展，尤其是在水價無力支付全成本的過渡時期。澳大利亞在推進水業私有化改革初期，政府通過一系列優惠政策，如設置免稅期、加速折舊、低價土地等政策鼓勵私營部門進入水業領域；國際經貿合作組織（OECD）的很多成員國通過各種稅收優惠以扶持水業企業，如減免營業稅、增值稅、污水稅、水資源稅、管網接入管理稅等，以及增值稅執行最低標準；在菲律賓、智利、馬來西亞等推行水業私有化改革的國家，政府將稅收優惠作為有效的經濟激勵手段，通過稅收優惠以吸引社會資本，并扶持企業的發展；在一些水價水平達到全成本回收的國家，如美國，英國等，水業企業的稅費則同于一般的工業企業。
城市水業屬于自然壟斷行業，要求政府必須對公眾負責。一方面，政府需要對其進行嚴管管制，尤其是市場準入、成本與價格、服務質量等；另一方面，政府需要給與行業足夠的補貼，如通過發行免稅企業債券、提供長期低息貸款、稅收減免優惠等。

四、我國水業現行稅收政策急需規范
城市水業市場化改革使水業企業實現了服務角色的根本轉變，在水價又無力支付成本的背景下，各種稅費進一步加大了經營的壓力。現行的稅收政策未曾考慮水業的特性，將水業企業等同于一般的工業企業，執行同等的稅收政策。即使地方政府和稅收部門考慮到了水業的行業特性，體諒水業企業的難處和立場，認為應該給與企業優惠支持，但是由于缺乏有效的法律依據或政策依據，減免也難以持續實施。對企業而言，在與地方政府談判之時只能“各盡其能”，盡量爭取稅收的減免。由于缺乏保障，即使得到了地方政府的承諾，企業也是如履薄冰，制約了企業的良性發展。
當前水業的稅費繳納情況總體是混亂的。水業企業運行管理階段涉及的主要稅種包括流轉稅、所得稅、印花稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅等，在公司成立和建設階段還有不同的稅種。在實際操作過程中，由于各地稅收部門對轉型中的城市水業性質和政策理解不一，各投資人“能量”大小不等，與各地政府的項目談判條件不一，就出現了花樣百出的稅種和稅率。就流轉稅而言，各地的執行情況就差別很大，有征增值稅的，也有征營業稅的；有減免的，也有不減免的，甚為混亂。
在企業所得稅的減免方面，對于大多數城市而言，水企業雖然完成了企業改制，但是仍然受到歷史原因的影響，擔負著一定程度的社會責任；同時，當前的水價水平不能達到既正常納稅，又可實現投資回報的水平。因而就出現了八仙過海，各顯神通的局面，企業想方設法與地方政府爭取減免所得稅的優惠政策。或是利用外資投資，享受兩免三減半的企業所得稅優惠政策及15%的優惠稅率；或是利用開發區優惠政策；或是掛名高新技術企業，享受高新技術企業的所得稅優惠政策；或是根據某文件或談判水平爭取一定程度的減免政策。結果造成某些企業不同程度地享受了所得稅減免的優惠；而另一些企業則沒有優惠；還有一部份企業因為沒有所得稅減免優惠就采用各種方式隱瞞利潤，從而嚴重擾亂了水業市場的競爭秩序。
稅收是政府重要的財政政策手段，也是引導行業發展的主要手段之一。當前水業企業的稅收政策卻無力發揮這種引導和調節作用，一些企業所享受的稅收減免優惠是在不規范的條件下獲得的。混亂的稅費體系擾亂了市場競爭環境，對水業市場化改革有著嚴重的負面影響。因而，規范水業的稅收制度，解決當前水業企業稅費混亂局面是推進市場化改革的當務之急。

五、不規范的稅費體系阻礙了市場化改革進程
現行的水業稅費體系可以概括為“政策無依據、操作不規范、企業無保障”，各地水業企業的稅費執行隨意性太強，制約城市水業市場化改革的持續發展，主要影響有以下五點：
一是阻礙了水業企業改制的進行。水業市場化改革初期是一個復雜的特殊的轉型期，一直依賴財政撥款建設、運行管理的自來水公司或者污水處理廠一旦實行了企業改制改革，企業首先面臨的就是各種稅賦的繳納問題，而依靠財政撥付的污水處理費根本無力支付污水處理企業的各種運營費用和稅收，影響了地方政府推進改革的決心。因而當前稅收體系是造成地方污水行業事業單位改制滯后的重要原因之一。
二是加大了政府的財政壓力和收費壓力。當前，水業市場化的主流模式——BOT類型的項目實施中，企業為了實現即支付稅費，又達到一定的投資回報，通常會將稅收壓力轉移到政府支付的服務價格中，企業的稅賦其實是地方政府在為其承擔。稅費不減免，其實直接影響的是地方政府的財政支出；而地方政府在財政能力不足的情況下，只能將壓力轉嫁給公眾，提高水價，從而造成公眾付費壓力的增加。而在企業直接面向公眾服務的大多數供水項目中，稅賦成本將進入水價，直接增加公眾的水價壓力。
三是導致了水業市場競爭的混亂和不公平。水業市場化需要營造公平的競爭環境，但是目前的稅收政策對不同性質的企業區別對待，通常會出現在同一個投資項目的招標過程中，政府無法對投標企業用同一評標基準評標的現象，造成對其他投標企業的不公平，擾亂了競爭秩序。另一方面，投資商在談判階段會想盡辦法與地方政府、稅務部門協調關系，打政策的“擦邊球”，也會出現一些不規范操作，這些做法都會擾亂水業市場的競爭市場，不利于項目的長期實施。
四是影響了水業市場中社會投資資金的持續進入。不同稅收政策對水業的服務價格以及投資收益都會產生顯著的影響，并成為引起服務價格差異的重要因素之一。企業為了達到一定的投資回報，而水價又無力支付成本，企業便只得將稅收壓力轉移到服務價格之上。企業能否持續在水業投資，必須要具備可持續的投資能力。沒有可支付成本的水價和足夠的政府財政補貼，爭取稅收優惠便成了企業維持持續發展和持續投資的重要砝碼，否則企業將放棄對水業的繼續投資，造成水業市場社會資金的斷流。
五是削弱了政府和公眾對企業的監管監督。由于目前各地水業企業執行的稅收政策不一，在同業內出現了不同的稅費和水價計算方式，造成不同地區不同企業與政府簽訂的服務協議的單價差異很大，因而政府部門難以從價格上反映企業的真正管理水平，也難以對業內的公司做出客觀的評價。由于稅費的混亂而引起的這些差別將削弱政府對企業的監管，同時削弱公眾對企業的監督。

六、稅賦政策的引導使多方受益
稅賦優惠政策的引導性對于行業發展的影響作用是不容忽視的。上個世紀八十年代，在我國提出建立市場經濟體制之初，中央政府對于一般性行業所給與的稅收優惠政策，如外資企業的稅收優惠、開發區稅收優惠、高新技術企業稅收優惠等，對于引導和扶持各競爭性行業發展發揮了重要的作用，成為我國經濟快速發展的重要驅動力。此外，各國水業改革過程中通過稅收優惠政策促進市場化改革的實踐，也印證了稅收政策對于自然壟斷行業的市場化改革同樣有重要引導性作用。
目前，我國的城市水業進入一個高速發展時期，水業體制改革也正處于關鍵的時刻。政府期望利用市場工具，培育自力更生的水業企業，建立可持續發展的水業市場；企業也期望能夠在政府的扶持之下形成規模，規范服務。城市水業屬于社會公益服務事業，即使是市場化的運作方式也不能改變其服務性質，政府需要對城市水業實行市場監管。因而，政府的稅收設計對于城市水業市場化的發展影響將甚于一般競爭性行業。
稅收優惠是一種可行的而且有效的引導措施。對于企業而言，稅收優惠具有明顯的激勵作用。通過稅收優惠，企業可以解決水價改革滯后期的合理回報問題，實現持續發展，同時增強企業對水業發展的投資興趣，從而吸引更多資金，確保水業資本市場能夠有持續的社會資金注入；對于水業優惠稅收的真正受益者，政府和公眾而言，稅收優惠的實施可以減輕政府的財政支出壓力和公眾支付壓力。

七、流轉稅和所得稅是水業稅收優惠的重點
結合國際經驗和我國現行水業企業稅收情況，流轉稅和所得稅是影響企業投資決策和服務價格水平的關鍵稅種，也是水業稅收優惠的重點。
將供水服務的流轉稅列為增值稅是合理的，但應執行增值稅的最低稅率或進行減免。城市污水處理的流轉稅尚未定性，是造成稅收混亂的根源之一。污水處理是一種環境服務，且無進項抵扣，應將污水處理服務企業的流轉稅列為稅率較低的營業稅，并由地方稅務機構根據當地實際水價水平和政府支付能力給與企業減免政策。
企業所得稅是影響水業企業稅賦壓力的另一關鍵稅種。考慮到目前我國城市水業正處于高速發展期，對投資資金的需求非常巨大，而水價水平尚不能支付服務的全成本，地方政府財政又難以支撐投資需求，需要在一定期限內減免水業企業的所得稅。稅收減免是具有時效性的政策，一般會在水業企業開始運營初期給與一定期限的免稅，然后實行稅率減半的優惠政策。
稅收政策的改變會直接影響到水價政策的制定，因而，在水業稅收優惠政策應當與水價政策的改革同步考慮。同時還與市場的需求效果相關，要正確預見行業發展的趨勢。
在落實水業企業的稅收優惠政策的同時，更需要同步加強建立和完善規范的水業稅賦體系，以完善水業市場化競爭秩序，建立公平的競爭機制。
總之在現階段的稅收減免作為有效的政府財政手段，將對促進環境與經濟的協調發展發揮積極的推動作用。
(中國水網）

編輯：全新麗