115文下守成或創新：避險看財政，基礎看人口，趨勢看產業

2023年，發改委發布了115號文，在本就越來越充滿不確定的時代，到底會對行業產生什么樣的影響？

在“2023（第十七屆）固廢戰略論壇”上，E20執行合伙人、E20研究院院執行院長薛濤在其一個小時的報告中，對此有深入解析。以下為此部分整理文章，之前的相關部分已經發布，（具體可見→薛濤：想站在未來看現在，要會站在過去看過去 ），后續還將發布論壇報告的最后一個部分。

2023（第十七屆）固廢戰略論壇薛濤演講全視頻

核心觀點

1、PFI是PPP革命中誘發隱性債反撲的最大元兇，需要和其他政府付費類項目區別開來，避免誤傷。115號文首次承認了PFI，并重點對PFI類項目進行了明確限制。

2、很多地方把PPP或特許經營當作自家的公建公營模式一樣進行成本考核并建立報銷制，而PPP或特許經營模式的本質是市場化，最大的意義在于通過承包制鼓勵創新和提高效率，就像過去的包產到戶。

3、E20曾經統計過財政部PPP1.0階段下的不合規率，其中至少有50%的供水項目、73%的垃圾焚燒項目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏離市場邏輯就會出現這個情況。

4、使用者付費的核心在于價費機制的建立。非居民端生活垃圾計量收費相對比較容易推進，或許可以作為先發的突破點，然后再逐步攻克居民端收費。

5、從115號文的內容看，未來總的趨勢，一個是取消保底量，對應可以去換取壟斷權；另一個是鼓勵社會資本做商業化創新，包括捆綁模式。

6、站在未來看現在，重資產公司最核心、最擅長的是投資運營，很久以后少數企業甚至會離開特許經營進入商業化領域。保底量成為眾矢之的，也許市政環保領域對地方財政的強依賴和強綁定模式將逐漸被打破，我們也由此不得不從確定走向不確定。

7、我們為什么一直在推服務產品化？因為對企業來說，除了實現降本增效以外，更重要的是資產的長治久安。隨著未來特許經營項目逐步到期，企業的服務質量如果不能提升，不能達到智能化、精細化的水平以及品牌化的高度，又怎么能夠應對地方政府收回特許經營的沖動？

8、市政環保的機會正在出現區域的結構性分化。我國的焚燒處理能力已經整體出現了飽和，所以我們更需要關注人口和產業的情況。人口的流動和產業的轉移正在帶來各省市間的機會分化，分化就是多樣性，這對于無論是在存量項目運營、還是在新項目投資上、還是創新上都提出了巨大的挑戰。

9、避險看財政，基礎看人口，趨勢看產業。在E20看來，無論是守正于垃圾焚燒本身還是更大幅度的邁入商業化創新，都必須關注這三個重點。

PFI的分類終被官宣而終結  115文件帶來新的挑戰

目前，我們行業正處在一個迷霧中行船的時代，正面對很多不確定性。2023年發改委發布了115號文，對行業的PPP包括委托運營項目產生了很大的影響。讓我有些驕傲的是：7年前，我就開始呼吁，PFI是PPP中間最大的毒瘤。結合發改委的115文可見，我這個觀點終于得到了官方認可（見下圖）。

這是2016年，我在“道PPP”公眾號發布的關于PPP四分類基本理論（上圖右下），這里面的c類就是指PFI項目。我在《解析中國式環保PPP》的分析中反復提及，PFI是PPP革命中誘發隱性債反撲的最大元兇，需要和其他政府付費類項目區別開來，避免誤傷。發改委115號文后續的官方解讀則首次在官方層面承認了PFI的存在，并在條文中重點對PFI類項目進行了明確限制。

2024年上班的第一天，“道PPP”這個微信公眾號被清空了，也是財政PPP終結的一個標志，而我的這張2016年的微信文章截圖（上圖左下）也因此成了孤版。

關于115號文的問題，德勤管理咨詢全國政府與基建業務主管合伙人李煒在論壇的發言中已經全部講清楚了（相關閱讀：PPP新政下，固廢行業的應對策略）。所以后面，我主要就大家最關心、也是對行業最有正面作用的三個問題談下我的看法。

在PFI的影響下，很多地方把PPP或特許經營當作自家的公建公營模式一樣進行成本考核并建立報銷制，而PPP或特許經營模式的本質是市場化，最大的意義在于通過承包制鼓勵創新和提高效率，就像過去的包產到戶。所以過去十年的財政PPP中的監審考核模式其實對市場化的內在邏輯造成了極大的傷害，115號文中這一條則有望沖抵過去PPP產生的惡果，帶來行業進步的力量。所以，如何把報銷制再轉回承包制是我們關心的重點。但是出于控制地方負債的考慮，115文件的后期解讀也要求取消保底量，這點一定程度上對行業形成了較大的挑戰。

E20堅持認為，市場是決定一切運行的最基本的力量，雖然我們尊重政策，但是我們不崇拜政策。

E20曾經統計過財政部PPP1.0階段后期的不合規率，其中至少有50%的供水項目、73%的垃圾焚燒項目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏離市場邏輯就會出現這個情況。

到底誰是胳膊誰是大腿，政策和市場誰將是更有力的一方，E20會持續關注。接下來E20數據中心也會繼續推出PPP合規密報，從能夠掌握的資訊中盡可能挖掘出合規情況和風險點，為會員們呈現市場的基本面貌。

站在未來看現在 對115號文中三個問題的思考

這里談下，自己對大家最關心也是對行業最有正面作用的三點內容的思考：

第一是使用者付費。使用者付費的核心在于價費機制的建立。

從目前各省出臺的居民端生活垃圾收費標準看（下圖左），居民端生活垃圾收費每年每戶大概只有150元左右。如果按照115號文嚴格執行“只補運營、不補建設”的話，中大規模的焚燒項目基本可以靠發電收益（可占到收入的70%）作為使用者付費覆蓋建設成本，對運營成本的財政補貼基本上也可以控制在100元以內。

但現在的問題是，這些大項目基本都做完了，剩下的中小規模的六百噸以下項目，所在地區目前收費狀況較差，再加上發電收益相對較低，很難實現對建設成本的覆蓋。這個殘余市場上市場化的基礎就是薄弱的，市場上已經沒什么好肉可以拿，這也是擺在民企面前的問題。

非居民端生活垃圾計量收費主要是指餐飲、機關、商業領域的收費（上圖右上），這部分的收費由于是to B性質，所以相對比較容易推進，或許可以作為先發的突破點，然后再逐步攻克居民端收費。

總體來看，我認可中環潔總經理陳黎媛陳總說的，行業的社會資本應該團結在一起，共同推動價格機制的建立。很多項目有望通過價格的重新調整，從而建立起較好的商業模式閉環。

第二是對國企民企的討論。關于國企民企，我們也有實際的統計數據，如下圖。在納入統計的900多個焚燒項目中，民企占到30%，非上市公司占27%，本地國企占了16%，非本地國企占84%。我一直在講，垃圾焚燒由于比污水處理啟動晚大概七到八年，它的特許經營比例很高，專營比例較污水版塊低很多。

第三就是鼓勵創新。下面是我2016年關于PPP四分類的那張圖。現在看，我的四分類過期了嗎？雖然c類被砍掉了，但是我們還留下來a、b、d三個領域。從115號文的內容看，未來總的趨勢，一個是取消保底量，對應可以去換取壟斷權；另一個是鼓勵社會資本做商業化創新，包括捆綁模式。

如果把保底量取消換成壟斷權，現在殘存的三分類就會出現從政府購買型特許經營（b類）向政府監管型特許經營（a類）移動的趨勢。a類沒有保底量的，需要企業自己估計人口和產業發展來進行投資以及預判收益的可靠性。b→a是第一次轉移。

如果增加了創新，包括d類環衛捆綁停車場運營、b類焚燒延伸到余熱利用等，都會在原本基礎上復合商業化經營要素，當然像雋諾環保提到的工業廢物資源化等領域更是已經完全進入純商業化領域。在這里，（b/d）→A是第二次轉移。

所以站在未來看現在，如果把上面這張圖作為光譜，重資產公司最核心、最擅長的是投資運營，很久以后少數企業甚至會離開特許經營進入商業化領域。保底量成為眾矢之的，也許市政環保領域對地方財政的強依賴和強綁定模式將逐漸被打破，我們也由此不得不從確定走向不確定。

企業資產的安全性不容輕視  市政環保的機會正出現區域分化

當然，即便是我們現有的領域，其實也不是完全穩定的。我們為什么一直在推服務產品化？因為對企業來說，除了實現降本增效以外，更重要的是資產的長治久安，如下圖。

近五年內，我們很多污水廠的特許經營會陸續到期（如下圖），焚燒廠市場化進度雖然大約晚五年，但基本也會在十年后開始出現到期現象。在這一背景下，平臺公司又來勢洶洶。115號文只約束特許經營，不約束平臺，再加上平臺公司本身融資更便利，在當前控債要求持續收緊的情況下，必然會得到更多的發展。

所以，企業的服務質量如果不能提升，不能達到智能化、精細化的水平以及品牌化的高度，又怎么能夠應對地方政府收回特許經營的沖動？

與此同時，如上圖可見，我們市政環保的機會正在出現區域的結構性分化。現在我國的焚燒處理能力已經整體出現了飽和，河北、浙江等省份的焚燒產能利用率更是低于全國平均水平。在這種情況下，我們更需要關注人口和產業的情況。

從人口上看，以東三省為代表的部分省份人口正在加速流出，與此同時長江經濟帶中下游部分省份，例如湖北、安徽、江西人口的流入趨勢明顯。由于中美貿易戰、一帶一路的鋪開以及俄烏沖突引發的能源危機，全球的貿易格局和產業結構的正在進入復雜的調整期，所以在這里我們對國內的產業轉移進行了重點分析，技術密集型、勞動密集型以及資源密集型產業分別呈現出各異的轉移特點。

我們看到，人口的流動和產業的轉移正在帶來各省市間的機會分化，分化就是多樣性，這對于無論是在存量項目運營、還是在新項目投資上、還是創新上都提出了巨大的挑戰。

三句話總結戰略判斷方法論  未來或可錨定三大類方向

在這樣的計算中間，我們給出了右側的一個戰略判斷圖，就是結合各省市的人口產業遷入遷出情況以及焚燒產能利用率的高低做一個二維的分析，判斷針對每一類省市的戰略打法。比如在人口產業遷出，同時焚燒利用率較高的地區，需要更多關注垃圾焚燒與其他固廢協同處置的機會，或者探索多種經營業務等等。

這張PPT我放了自己的大頭像，主要是現在大家喜歡的風格，無論是羅振宇還是雷軍，都是這樣的大頭像。這張圖本來想放下任澤平，他千萬年薪，放他的照片可能會顯得更加可愛一些，但是他三句話跟我說的不一樣。所以，還是放原版的吧。

這三句話具體是：避險看財政，基礎看人口，趨勢看產業。在E20看來，無論是守正于垃圾焚燒本身還是更大幅度的邁入商業化創新（我命名為特許經營光譜右移），都必須關注這三個重點。

現在E20已經推出了財政和人口的相關分析報告，產業部分還在學習中，2024年E20研究院一定會把產業分析與人口分析、財政分析結合起來，給大家一個關于投資安全的基礎報告。

回到源頭，我們還是要問，未來，行業和企業改如何生存與發展？

綜合我們的過去、現在和未來，我的建議是：弄清楚自己是誰，在堅守自己優勢，包括資源、技術、資本、地域等優勢的基礎上，去進行業務延伸。對于延伸的方向，我大致分為三類：一是服務職能相關性方向，即環保方面的投資擴張，包括工業領域的環保服務和農業領域、尤其產業化后的農業環保服務；二是自主業務的相關性方向，即和公司現有業務產出有緊密關系的資源化探索，比如說地溝油、爐渣以及焚燒余熱等；三是類似商業模式延伸相關性方向。

下一篇文章，我將對這個方向進行深入解析，歡迎繼續關注。

編輯： 李丹