兩份水價征求意見稿對供水行業可能產生的影響評估

2020年4月10日，國家發改委就《城鎮供水價格管理辦法(征求意見稿)》、《城鎮供水定價成本監審辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見，體現了政策法規制訂部門的開放心態和法治精神。

本文為筆者對兩份征求意見稿的一些理解和建議。

筆者理解，本次修訂是繼2017年國家發改委《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》的再一次深化和延伸，是為了提升自然壟斷性公用行業價格監管的科學化、精細化、規范化水平，促進行業可持續發展。在這次的新辦法中，一方面加強壟斷行業價格監管、引入激勵約束機制;另一方面強化成本監審和信息公開。在新辦法中，對供水定價辦法、調價周期、用水分類、補償機制、有效資產的運營效率等均有了更加細化和具體的規定。其中，最大的變化是將過去“定價成本+供水企業合理盈利(約 8~10%)”確定水價，改為“準許成本+準許收益+稅金”的模式，其中，“準許收益”考慮了有效資產和權益資本收益率、資產負債率等指標，將之前供水業態的“固定收益率”改為了“浮動收益率”，測算結構更加明晰，引導供水企業加強運用資本的能力、提升合理籌劃資產、負債結構的能力;同時，改供水的“使用者付費”性質為“使用者付費+政府補貼”模式，使政府對供水的保障義務得以體現。

然而，從具體的實操角度看來，這次修訂的兩個新辦法仍然存在一些值得關注的地方，將會對行業產生重大影響。

供水作為具有自然壟斷性的公益性產品，具有高資本沉淀性、低收益、穩定回報的特點，其價值體現為綜合服務價值而非單純的自來水產品;而水價應覆蓋供水業態投資、建設、運營、銷售、服務全產業鏈的成本和維持正常服務的基本收益。建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質量、促進節約用水的價格形成和動態調整機制，才能調動社會資本積極性，才能補好公用事業和公共服務短板，提升公共產品的供給能力和質量，實現水資源優化配置和節約用水的目標。

從這次的供水水價管理和成本監審辦法來看，筆者認為需注意以下幾方面的問題：

一、 新辦法中對供水的“商品”性質進行了強化，對自然壟斷性的“公益性產品”予以了弱化。一方面，強化了企業而非政府對供水業態的投資、建設和運營管理義務，但另一方面，也削弱了全球供水業態所共有的“自然壟斷”性所需要的政策支持和管理邏輯。主要包括以下幾點：

1、保證供水業態可持續性良性發展的投資收益率問題：供水企業要提供穩定的供水服務，首先要保證自身能做到長期穩定可持續性的運營，而水價能否覆蓋供水企業長期經營的成本是衡量企業是否能夠實現長期可持續性經營的重要指標。現行水價管理辦法是以凈資產利潤率作為水價的測算依據，來源于法國的供水定價模式;而新的辦法把之前的權益收益率改成了股權投資收益率概念，這種模式，沒有考慮投資人的風險收益率(國際市場一般為8-12%)。根據對部分供水公司的測算，新辦法的收益率下降30%以上。供水企業難以達到供水實施提升和服務提升的平衡點，社會資本也很難產生投資欲望;

2、新辦法中“有效資產”的界定模式和比例將影響城市發展的需求：按照住建部的相關要求，“城市供水規劃”由政府水務主管部門確定，必須滿足“城市發展規劃”的要求，也必須滿足供水安全性的需求，按照現行的設計規范應至少滿足1.3的變化系數。在新辦法中，按80%作為有效資產界定水價，雖然強化了供水作為商品的使用效率，但一方面與供水設計規范產生矛盾，將導致供水企業不能滿足高峰時段的供水壓力和時變化系數需求;另一方面，由于供水設施建設需按照政府的供水規劃制訂，供水企業對建設規模和管網同步建設的自主性和話語權很弱，如果政府按照城市規劃制訂的供水規劃過大，導致供水企業的有效資產使用率達不到要求，如何解決?隨著城鄉一體化的推進，政府方對水電氣等基礎設施超前投資的需求更加強烈，因此，建議仍然按照現行辦法的規定實施，并留出一定的余地;

3、 固定資產投資的來源問題：新辦法規定政府不再承擔管網等固定資產的投入，戶表收費取消了接管費、增容費等，所有的投入由供水企業承擔;然而，在全球的絕大多數國家，均采用政府投入的模式進行城市管網的配套建設及水質、服務提升的補貼;而我國的幾十年來供水的發展投入，多來源各地政府征收的供水設施配套費和戶表安裝收費等;其資產投入成本無法轉化為當期收益，融資和建設投入遠無法覆蓋成本，將導致城市新區的供水設施建設滯后，老百姓用水難的問題;

4、 關于政府補貼的操作性問題：新辦法中明確了當水價無法覆蓋供水成本時，供水企業可以申請政府補貼;然而，根據政府預算管理辦法，財政補貼必須經過復雜的前置審核，且經過每年的人大審批;新的水價辦法中并沒有規定具體的補貼方式。因此，建議在辦法中進一步明確將供水補貼科目納入財政部和各地財政的經常性預算科目。

二、與原有法規及地方法規的的銜接問題：新辦法中規定了二次供水的成本計價原則，建議與發改委、住建部等五部委出臺的二次供水管理辦法和物權法進行有機的銜接，避免出現矛盾;同時，近兩三年來，各地紛紛出臺了水價管理辦法和成本監審辦法，這些甚至剛剛頒布幾個月的地方水價法規與新法規存在一定的區別。由于各地發展模式、發展階段均不相同，建議參考環保部之前對污水廠新排放標準征求意見后的務實做法，由各省自行根據其情況制訂符合其地方特點的相關法規。

三、 與正在實施的各市場化供水項目的銜接問題：從2003年建設部發布《關于積極推進水務行業市場化進程的通知》以來，我國的水務行業市場化水平得以大幅提高。目前，幾乎所有社會化資本參與的供排水項目，均按現有的供水水價管理和成本監審辦法作為財務模型進行測算，從而與各地政府簽訂的特許經營權協議。而新辦法與現行辦法差異較大，運營期內的BOTTOTPPP的項目有可能出現較大的違約風險，參與的國內外社會資本方將面臨與各地政府重新協商和談判補充協議的問題;一旦處理不好，將帶來一系列的民生或群體事件的發生。建議在新的辦法中，尊重歷史，尊重合同，采取新項目新辦法，老項目老辦法的模式，由各地政府因地制宜的妥善處理。

四、關于實施中如何合理界定政府、企業、消費者各方的權利、義務，成本分擔機制問題：

1、新辦法中要求供水企業“抄表到戶、計量到戶、維護到位”，但供水管網和設施建設不再由供水企業進行統管，供水企業既不能收取建設管理費，也無法控制施工質量、計量器具及管材，產銷差卻由供水企業承擔。根據各地供水公司的統計，大約50%以上的管網漏失發生在建設紅線內由建設方承擔的供水設施，大約70%以上的維修和用戶服務發生在建設紅線內。供水企業需投入大量的人力和物力進行維護;因此，建議在“供水管道及設施建設安裝堅持建設單位自愿委托的原則”的基礎上，增加“為了保障供水服務和水質，其建設方案、主要設施設備應由供水企業審核同意，施工標準需滿足國家規范和供水企業標準要求，工程由供水企業驗收合格后投入使用”;同時，建議參考四川省供水管理的相關規定，由建設方承建的戶表、二次供水設施等資產，經驗收合格后原則上應移交供水企業進行管理，以便供水企業計提折舊，解決維修和維護成本問題;減少供水中間環節。將供水企業實施抄表到戶增加的經營成本作為新增因素依法計入供水定價成本;

2、新辦法中規定，“實際漏損率低于核定漏損率標準的，可由城鎮供水企業與用戶利益共享;實際漏損率高于核定漏損率標準的，按核定漏損率執行”，實踐中很難界定如何雙方的權責對漏損率正負面的影響。建議改為“對于實際漏損率高于和低于核定漏損率標準的，均按核定漏損率計算。

五、關于如何建立健全價格動態調整機制、上下游價格聯動機制的問題：目前我國的水價結構主要由城市供水基本價格、水資源費(稅)、污水處理費，垃圾處理費、以及水利工程水價等部分組成。眾所周知，因為種種原因，城市供水基本價格需經過嚴格的成本監審、公示、聽證會、常委會等一系列流程，往往五年內難以調整到位;然而，近年來，自來水價中代政府征收的污水費、水資源費、垃圾處理費等卻逐年上漲，一方面導致公眾認為供水價格上漲快的錯覺，另一方面，導致供水價格的空間被擠壓，供水公司虧損。因此，建議新辦法中明確基本水價外的其他價格和稅收上漲的聯動機制;同時，所有的供水相關的稅收都應該計入水價，比如增值稅和水資源稅。

六、關于階梯水價：為了加快推進“抄表到戶、計量到戶、維護到位”，建議對暫未實現抄表到戶的供水小區，實行供水躉售價格;躉售價格原則上不低于居民生活用水第一階梯價格。

七、關于取消“容量水價和計量水價”的兩部制水價的問題：新辦法的名稱由現行的“城市供水價格管理辦法”變更為“城鎮供水價格管理辦法”，雖一字之差，然而適用范圍從城市悄然擴展到鄉鎮。隨著“城鄉一體化”的發展，各地政府為了保證水質、水壓和服務，大力推廣“大區域供水”模式，中心城鎮的水廠將覆蓋城鎮、鄉鎮和農村，如果取消“容量水價和計量水價”的兩部制水價，一方面將導致鄉鎮和農村供水超前投資與供水銷售量難以匹配，當地政府和供水企業沒有積極性投資鄉鎮和農村的供水管網和設施，同時，也有可能導致同城不同價的情況發生。因此，建議尊重歷史的原則，授權各地政府因地制宜的制訂地方法規。

八、關于價格調整無法及時到位的問題：新辦法規定“供水價格應定期校核，校核周期原則上不超過 3 年。價格制定和調整過程中，如測算的價格水平過高或調整幅度過大， 可綜合考慮當地經濟發展水平和用戶承受能力等因素，分步調整到位，避免價格大幅波動。”如果因政府或居民承受力原因，分步調整沒有到位的那部分虧損彌補和收益應該如何進行彌補和追溯?能否增加 “水價不足以補償正常的供水成本及合理利潤但又不能及時調整的地區，為保證供水的產品和服務質量，當地人民政府可以按照成本監審前三年的成本及合理利潤進行補貼”。

綜上所述，水價改革關系到各地的城市發展，關系到千家萬戶的供水服務和供水安全，關系到供水行業的發展，建議主管部門充分聽取各界的聲音再行實施。

作者簡介

孫曉航

中國水網金牌專欄作家，曾經參與國內第一個BOT供水項目的落地，參與聯合國發展計劃署(UNDP)組織的法國、英國等供水管理體系的調研，曾經在國企、外企和民企水務集團工作。

編輯： 趙凡