孫曉航：供水企業(yè)的博弈之路

2016年，工商總局在全國范圍內(nèi)掀起了一場集中整治公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為的專項執(zhí)法行動，供水作為其重點關(guān)注對象，結(jié)果顯示在濫收費用、限制準入和強制交易等方面問題突出。這些都對供水行業(yè)敲響了警鐘，但同時也可能是改革轉(zhuǎn)型的新機遇。為此E20環(huán)境平臺開展了一期以“系統(tǒng)防反壟斷風(fēng)險，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”為主題的供水行業(yè)專題沙龍。海天水務(wù)集團股份公司副總經(jīng)理孫曉航受邀出席了此次沙龍，并在沙龍中分享了精彩的觀點。作為在供水行業(yè)奮斗了20多年的“老兵”，孫曉航認為供水行業(yè)現(xiàn)在不能抱怨，而是要用正確的態(tài)度去看待目前行業(yè)面臨的問題。

（以下內(nèi)容根據(jù)孫曉航發(fā)言內(nèi)容整理）

 供水行業(yè)，不管在現(xiàn)在還是將來、在中國還是其他國家，都是自然壟斷的情況。供水行業(yè)的本質(zhì)是普遍服務(wù)，不管供水企業(yè)是國企、外企還是民企，它能做的就是滿足市民基礎(chǔ)性的供水服務(wù)需求。當供水服務(wù)的利潤不足以支撐供水企業(yè)的健康發(fā)展的時候，就需要一個補貼機制或者價格機制來進行彌補。而我們國家在供水行業(yè)發(fā)展的這幾十年中，水價的市場化機制與政府和用戶對供水服務(wù)的提升需求尚不匹配，難以滿足不斷擴大的城市化發(fā)展進程和供水服務(wù)提升的需求。

美國等很多西方國家的供水服務(wù)都是由政府和當?shù)卣髽I(yè)共同完成，而我國的供水行業(yè)實際上有點“不中不西”，市場化進程走得磕磕絆絆?；仡櫸覈┧袠I(yè)的發(fā)展進程，供水公司最初是由政府統(tǒng)管的事業(yè)單位，慢慢發(fā)展成國企，隨后， 2003和2004年出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》逐漸將供水行業(yè)向市場化推進。

然而，由于《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》早在1998年就已經(jīng)出臺，提出了生產(chǎn)成本核算概念，幾年后，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《城市供水管理條例》等條例之前才出臺。早先制定的價格管理辦法并沒有覆蓋我國供水企業(yè)的成本，僅覆蓋了制水、供水和銷售部分成本，并未包含對管網(wǎng)投資、二次供水及戶表建設(shè)的成本。

以前的供水管理條例清楚地規(guī)定小區(qū)紅線外的產(chǎn)權(quán)歸供水公司所有，紅線以內(nèi)為開發(fā)商負責(zé)。然而由于百姓對其并不知情，所以當水質(zhì)和服務(wù)達不到預(yù)期時，他們首先想到的是向政府投訴供水公司。為了滿足對供水到戶的服務(wù)需求，住建部、發(fā)改委強勢推進了二次供水的管理和一戶一表的辦法，并盡量把二次供水納入到供水企業(yè)管理，要求供水企業(yè)的服務(wù)盡可能延伸到每一個水表和水龍頭。但是1998年出臺的《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》也并沒有涵蓋這一部分投入。對此，住建部起初允許供水企業(yè)收取專項配套費，可以用收取的費用作為管網(wǎng)的投資和產(chǎn)銷差的改善。但是，隨后的幾年里，專項配套費被以平方米計費的大配套費取代。然而大配套費遠遠不足以彌補每一個城市的管網(wǎng)擴張服務(wù)和提升水質(zhì)的需求，這也成了供水行業(yè)目前最大的痛點之一。

此外，由于之前房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)的小區(qū)內(nèi)管道和二次供水系統(tǒng)良莠不齊，跑冒滴漏嚴重，水質(zhì)難以保障，而這部分管網(wǎng)漏損率和服務(wù)投訴卻由自來水公司承擔(dān)，責(zé)權(quán)利無法對等。因此，2015年，住建部、發(fā)改委、公安部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強和改進城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》，明確提出了鼓勵政府優(yōu)先選擇供水企業(yè)作為二次供水的承載單位，并且介入水價的調(diào)整，同時可以在水價外進行收費。這說明現(xiàn)在的政策正在完善以前行業(yè)在市場化過程中的問題，政策的大方向已經(jīng)越來越明朗和清晰。

2012年，四川省在全國范圍內(nèi)率先出臺了《四川省城市供水條例》和《四川省城市二次供水管理辦法》，這些條例賦予了供水企業(yè)自然壟斷和優(yōu)先介入服務(wù)的可能性。有了這些法律基礎(chǔ)，政府可以從百姓的角度出發(fā)，“理直氣壯”地規(guī)定供水企業(yè)作為供水管材的供應(yīng)方和施工單位，同時賦予了供水企業(yè)進行最后驗收的權(quán)利。

以四川省為例，孫曉航對供水行業(yè)發(fā)展提出五點建議：

第一、供水企業(yè)可以轉(zhuǎn)換思路強化服務(wù)，最好是引入第三方監(jiān)管機構(gòu)?，F(xiàn)在的供水行業(yè)不同以往，越來越開放。供水企業(yè)在“抱怨”諸多不公之前應(yīng)該先做出成績，并且開放自己的服務(wù)標準和定價原則，積極引入第三方評估和政府監(jiān)管，通過服務(wù)和收費的透明化來加強與政府和公眾的溝通。

第二、積極推動立法，善于利用法規(guī)且依法經(jīng)營。推動政府部門明確供水服務(wù)的服務(wù)范圍和水價、資產(chǎn)及補貼機制，建立因地制宜的地方性供水法規(guī)推動各地行業(yè)的發(fā)展。立法的過程不光是授予供水企業(yè)職責(zé)和權(quán)利，更多的是確定企業(yè)長期、持續(xù)穩(wěn)定服務(wù)的義務(wù)和責(zé)任，這些義務(wù)和責(zé)任不能隨著開發(fā)商或物管公司因房屋交付或合同期滿主體變更而結(jié)束；同時，必須配套專業(yè)的技術(shù)及驗收規(guī)范，并由各地供水行政主管和監(jiān)督部門等組織聯(lián)合驗收。

第三、要完善合同，公開過程，公示結(jié)果：考慮到各個供水公司目前對于供水區(qū)內(nèi)自動化、智能化供水服務(wù)標準的提升，不可能所有的供應(yīng)商都能滿足統(tǒng)一管理的技術(shù)要求，因此，各地供水企業(yè)可以公開入網(wǎng)企業(yè)技術(shù)標準，用招標的模式選擇符合這個標準的供應(yīng)商。過程和結(jié)果要透明、公開；在供水企業(yè)與用戶、開發(fā)商的合同里一定要寫清雙方的責(zé)任權(quán)利。

第四、尊重普遍服務(wù)基礎(chǔ)上的公眾選擇權(quán)和定價權(quán)：在基礎(chǔ)水價基礎(chǔ)上滿足居民用水的普遍服務(wù)，同時，通過服務(wù)和水質(zhì)的提升滿足用戶對于二次供水、加壓供水、工業(yè)供水以及直飲水等增值服務(wù)，引導(dǎo)用戶主動選擇供水企業(yè)作為服務(wù)主體。比如，四川省部分城市的用戶通過服務(wù)的比較，主動選擇供水企業(yè)管理二次供水并且愿意承擔(dān)成本測算后的適當加價服務(wù)，因為百姓更依賴供水公司在30年特許期內(nèi)的持續(xù)規(guī)范服務(wù)。供水企業(yè)應(yīng)與用戶簽訂規(guī)范的增值服務(wù)合同，明確水價水質(zhì)及服務(wù)標準，并接受政府的備案和監(jiān)管。

第五，加強政府監(jiān)管。供水是關(guān)系老百姓身體健康的基本服務(wù)，因此，門檻宜定得高一點，法規(guī)要堅決遵守，不能打擦邊球。即使有了立法和行業(yè)自律，但如果沒有政府監(jiān)管，所有的努力都將白費。只有真正的監(jiān)管到位才能劣幣驅(qū)良幣，這也是供水企業(yè)很看重前期方案選擇和后期驗收管材的主要原因。

編輯： 趙凡