藍皮書68期：E20聚焦：“去產能”高壓下鋼鐵行業如何突圍困境 實現綠色轉型

一、鋼鐵行業綠色轉型背景現狀

鋼鐵產業進入“大鋼鐵時代”，在產業結構上，發達國家鋼鐵工業向大型化、現代化和集中化方向發展；在空間結構變化上，鋼鐵工業呈現從內陸資源指向型向臨海消費指向型布局的總趨勢。鋼鐵生產商之間的競爭十分激烈，全球鋼鐵生產企業聯盟、重組、縱向一體化踴躍。高新技術的突破引發世界經濟結構調整，極大提升了全球鋼鐵生產能力，同時也把鋼鐵產業推向了產能過剩的境地。目前全世界鋼鐵的產能利用率也僅在66%左右。

近些年，隨著改革的深入，我國產業轉型進入了關鍵時期。“去產能”成為供給側結構性改革的主旋律。去產能工作不但是我國供給側結構性改革的首要任務，更是實現大氣環境質量改善的重要舉措。中國供需關系正面臨著不可忽視的結構性失衡。“供需錯位”已成為阻擋中國經濟持續增長的最大路障。

目前邯鄲鋼鐵行業的發展正面臨著國家產業政策、環境容量、市場、生產要素四方面的約束，四方面的約束互相勾連，行業困境重重，正亟待一個發展的突破口。對于鋼鐵產業綠色化，目前在國內尚屬于起步階段，尾氣污染治理仍以設備供應為主，還沒有完整的產業鏈條與決策機制。

伴隨著經濟的高速發展，環境質量惡化尤其是“霧霾”已經成為政府和社會普遍關注的問題。鋼鐵行業作為國家的支柱產業，既是“去產能”的重點行業，又是環境治理的難點領域。2013年《大氣污染防治行動計劃》的發布明確提出要加強工業企業大氣污染綜合治理，提出“調整優化產業結構，推動產業轉型升級”，以空氣質量改善為導向、以環保手段為主要抓手，嚴控新增產能、加快淘汰落后產能、壓縮過剩產能、停建違規產能。今年是大氣十條第一階段的收官之年，環保部于今年3月發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，環保對于鋼鐵行業來說，已經由過去的“成本中心”轉變為“影響生存發展的重要制約因素”，作為邯鄲重點支柱產業的鋼鐵行業正面臨著 “去產能”和環境質量要求的雙重壓力，邯鄲鋼鐵行業迫切需要在困境中突圍，實現綠色轉型。

二、鋼鐵行業綠色轉型過程中所面臨的問題與挑戰

邯鄲鋼鐵去產能分為兩個階段，第一階段，邯鄲鋼鐵行業“去產能”工作主要采用行政手段與市場手段，行政手段包括退城入園、獨鐵獨鋼退出、淘汰落后設備、違規處置與去產能任務“一刀切”，市場手段主要包括武安產能交易平臺與企業整合重組；在前期的去產能工作中，這兩種手段較為實用，初步達到了各年度的去產能任務目標。“一刀切”是指將去產能與限停產任務目標按照格鋼鐵企業實際產能情況分解任務目標，產能多的企業承擔的多，產能少的企業承擔的少，不考慮企業的優劣，雖然方案簡單、可操作性強，但是有悖于國家鋼鐵產業結構性調整、產業綠色化的初衷。

行政手段下的”一刀切“，讓“去產能”成為了一場運動，在這場運動中，地方政府和企業均處于一定程度上的“無所適從“，地方政府側的“無所適從”主要體現在以下兩個方面。

一是GDP增長與去產能、環境污染治理、環境質量管理很難取舍。

作為今年供給側改革五大任務之首，作為地方支柱性產業的鋼鐵行業，去產能會對GDP增速產生顯著影響。首先，GDP增速與產能增速呈現出明顯的正相關關系，對第二產業尤其是對工業的影響最為顯著，隨著去產能工作的進程，GDP增速總體呈現出短期小幅下挫，長期震蕩回升的態勢，具有明顯的“短痛長樂”的特點，但這種“短痛”也是身承多重壓力的執政官員無法接受的“痛”；其次，地方政府在去產能過程中基本采用的“一刀切”行政方式會導致“劣幣驅逐良幣”，無法體現差異化資源配置，引導鋼鐵企業的綠色化發展，導致區域產業轉型僵滯，“短痛”之后“長樂”無期；如何摸索一條路徑，改善環保成本中心現狀，實現鋼鐵產業綠色化，構建一個新的環保產業，達到環境質量與GDP之間的平衡，是困擾當地政府的重大問題。

二是缺乏一套有理有據的方法論，作為去產能工作的精準標尺與著力抓手。

在邯鄲市鋼鐵產業去產能工作進入第二階段之后，鋼鐵企業的過剩產能經過前幾年的化解與淘汰工作，產能利用率有了顯著提升，2017年以后邯鄲市鋼鐵行業去產能和停限產目標集中在優質產能或在產產能上，在市場回暖、企業效益回升的大形勢下，企業對于按產能“一刀切”的管理方法抵觸情緒較大，鋼鐵行業去產能工作開展困難，而且“一刀切”的做法有悖于調整鋼鐵行業布局、改善鋼鐵行業結構、促使鋼鐵行業升級、解除環境容量限制，使鋼鐵行業能夠得到持續健康發展的初衷，不利于資源優化配置和產業的轉型升級。

企業側的“無所適從”主要體現在以環境質量為最終目標的環境管理政策帶來的眾多不確定性導致企業在發展中的“無所適從”。

“去產能”的任務目標很明確，但是各地方政府在不同時期采取的手段和政策卻大不相同。另外政府因為環境質量的要求對鋼鐵行業制定的環保標準越來越嚴格，環境保護部于2016年發布《關于實施工業污染源全面達標排放計劃的通知》，要求到2017年底，完成鋼鐵、火電、水泥等8個行業超標問題整治任務，到2020年底各類工業污染源持續保持達標排放；今年5月份，在2015年1月1日執行的鋼鐵行業系列新排放標準的基礎上，鋼鐵行業無組織排放標準和燒結球團特別排放限制征求意見稿對外發布，排放標準進一步收嚴；同時也因為環境質量問題頻繁的出臺臨時性停限產制度。限停產已經成為限制邯鄲市鋼鐵行業發展的又一“緊箍咒”。限停產更加明確的指向區域空氣環境質量的改善，這種行政手段在京津冀地區實施的尤為頻繁，目前已經漸漸的轉變為一段時間內政府的常態化管理手段。

限停產行政命令一般會在以下三種情況發生時下達：采暖季、空氣環境突發應急情況以及特殊空氣質量要求（如各種高規格會議的召開）。限停產手段的確可以短期內明顯改善空氣質量，當這種臨時手段變為新常態，鋼鐵行業一定會面臨艱難的決策。往往單個企業的決策對于企業個體而言是理智的，但是如果不加以明確的政策引導，就會引發 “囚徒困境”，使得整個行業做出不理性決策。誠然，面對著日益提高的環境質量要求與頻繁發布的各類環境管理政策，工業企業除了抱怨環保政策的不確定性之外，如何能夠順應環保趨勢，保證自己企業做出正確決策，已經成為威脅企業生死存亡的關鍵影響因素。

編輯：李丹