破解“多頭分管”困境：排水廠網一體化的模式創新與系統化運維

時間： 2025-09-26 12:02

來源：中國水網

作者：方曄

隨著我國城市化進程從“增量擴張”轉向“存量提質”，排水系統作為城市基礎設施的關鍵環節，其運行效率與管理水平直接關系到水環境質量與公共安全。

近年來，在國家政策持續推動與行業轉型不斷深化的背景下，“廠網一體化”作為提升排水系統效能的重要路徑，已成為業內共識與探索焦點。

然而，從理念認同到落地實踐仍面臨運營模式分散、責任邊界模糊、專業能力不足等多重現實挑戰，亟需通過機制創新、技術賦能與管理重構，實現從“多頭分管”到“系統運營”的深刻轉變。

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在2025(第十七屆)上海水業熱點論壇上，E20特邀研究員、市政排水體系可持續發展研究中心專家組成員方曄，分享題為《對排水廠網一體化的系統思考》的演講，從政策背景、實施路徑到運維重點，系統闡述如何以專業化、系統化、智慧化的方式推動廠網一體化真正落地，構建可持續、高效能的城市排水新體系。

01 政策驅動與行業轉型：廠網一體化的必然性與現實挑戰

2024年3月，住房和城鄉建設部等五部門聯合發布《關于加強城市生活污水管網建設和運行維護的通知》，明確提出推行“廠網一體化”專業化運維機制，建立以污染物收集效能為核心的績效考核與按效付費體系。盡管行業內在理念上對廠網一體化普遍認同，但在實際推進過程中仍面臨諸多困難，進展較為緩慢。

廠網一體化是指由一個專業機構統一負責某一城市或區域內包括排水戶、污水收集與輸送管道、污水處理廠(含雨水管網)在內的整個排水系統的管養和運維，從而形成一個獨立、自成體系且物理連接完整的運行單元。

目前的運營模式主要包括三種：一是整座城市由單一機構統一運營(珠海);二是由多家運營機構共同實施統一運營管理(廣州、深圳);三則是多家機構分別獨立運營廠、網等不同環節(大多數)。現實中，普遍存在的運營模式仍以“多頭分管、互不隸屬”為主，即主城區主干管網(輸送功能)通常由市級單位運維，而支管(收集功能)則多由區、鎮級單位負責，彼此之間缺乏協同機制。

當前推進難點不僅存在于客觀層面，更源于行業內部的主觀態度：不少運營機構因畏難而不敢接、因任重而不想接，缺乏承接的意愿、勇氣和擔當。

實際上，城市排水管網的一體化運營是由其系統自身自然屬性所決定，一體化運維是剛性的，只是誰來接的問題，作為地方專業運營主體，理應拿出“非我莫屬，舍我其誰”的氣概，為政府、為市民分憂，承擔起我們份內的責任。

業內普遍認為接手現狀排水管網是塊硬骨頭，但真想接時絕非易事，所以需要“謀”，雖成事在天，但謀事在人，機會只會留給有準備的人，所謂的“天時地利人和”，關鍵還是要有人“謀”。

只有提前布局、具備擔當與魄力、懷有責任與情懷的專業力量，才能夠在政策與市場需求雙重推動下，真正實現廠網一體化的有效落地與長效運行。方曄表示只要我們專心做事，就一定能成!實踐證明，支離破碎、千瘡百孔的城市排水管網，在我們精心、系統、專業的運維下，都可以變成讓政府放心、市民安心和企業順心的城市優良資產。

在認清廠網一體化的必要性與現實挑戰之后，業界開始積極探索其可行的實施路徑與合作模式，以期通過機制創新破解當前困境。

02 輕資產賦能與機制創新：廠網一體化的實現路徑與合作模式

排水系統廠網一體化的實現主要可通過兩種方式：一是由政府直接授予運營權，二是通過市場化投標獲取。

方曄介紹到當前普遍認識到，以重資產模式進入該領域并不可持續，因為城市地下管網沉沒成本巨大，對資本要求過高，這也導致許多現有投資者選擇轉讓和出清資產。

實際上，市政排水管網及污水處理廠資產始終屬于政府所有，運營機構所獲取的只是在特許經營期內的運營權，期滿后須交還政府。斥巨資“購買資產”實質上是一個偽概念，更像一種數字游戲，除了暫時緩解當期政府的財政壓力外，不僅無法真正改善管網運維質量，反而帶來一系列問題：首先，高資本門檻將大量具備專業技術但資金實力不足的機構排除在外;其次，高額初始投資會推高全生命周期運營成本，最終通過水價轉移給后續政府及公眾，造成長期財務負擔;最關鍵的是，這種模式弱化了運維工作的專業屬性，偏離了通過引入專業技術提升效能的初衷。

因此，方曄認為更可持續的路徑是鼓勵專業機構以輕資產模式、依托技術與管理能力參與運維，政府則通過按效付費和定期調價機制保障合理回報。目前已有實踐案例體現了這一方向：

實現路徑一以珠海為例。2018年9月，珠海市政府印發《珠海市排水管理體制機制改革工作方案》，明確構建全市排水設施“統一規劃、統一建設標準、統一管養”的供排一體化體系。

自2019年1月起，各區將存量排水設施移交珠海水控集團統一管養，移交后清淤和病害治理工作由政府出資、企業實施，兩年內完成。

專業機構承接運維責任后，需系統性提升專業能力，關鍵包括三方面：一是建設敬業且專業的人才隊伍并持續強化培訓，二是配置齊全的大、中、小型專業設備及智慧管理系統，三是確立科學、可持續的管養理念，以此實現精細化管理、全生命周期資產管理、智慧化運維，推動徹底雨污分流和有效雨洪管理。

實現路徑二則以某中標項目為例，以E20環境平臺所報道的“32.9億、特許經營40年”的水管家項目為例，該項目由地方政府和地方國企控股(占股50%以上)，專業公司作為第一大股東參與，同時引入第三方技術企業。項目首期僅出資10億元購買部分污水廠產權(約占總規模1/10)，并承諾3年內投入23億元用于污水廠與管網改造，運營期37+3年共40年。首期污水處理單價定為3.144元/噸，涵蓋廠網運維費用，且合同中明確設置了調價機制，可根據投資與運維成本變化動態調整水價。

這一結構弱化了產權要求，突出廠網捆綁、按效付費與調價機制，降低了專業機構的前期資金壓力，也保障了長期合理收益。

編輯：趙凡

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