水污染防治十大創新 突出飲用水安全

面對嚴重的水污染挑戰，國家提出了“讓江河湖泊休養生息”的戰略思想。今年2月新修訂的《水污染防治法》為這一戰略思想的實施提供了強有力的法律保障。這一戰略下的五大對策——嚴格環境準入、淘汰落后產能、全面防治污染、強化綜合手段、鼓勵公眾參與，通過新修訂的《水污染防治法》都上升為法律意志。

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《中華人民共和國水污染防治法》內容

今年2月新修訂的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條，其內容因增補而更加豐富，結構因調整而更趨完整，制度因創新而更符合實際。修訂后的《水污染防治法》有諸多重大進展，在監管制度方面體現了10項創新。

一、更加突出飲用水安全

黨和國家非常關心人民群眾的飲水安全。國家環保總局局長周生賢反復強調，污染防治是環保工作的重中之重，確保飲用水安全是首要環節。這些思想不但指導了《水污染防治法》的修改過程，在法律中也得到了直接體現。

修訂后的《水污染防治法》從4個方面加強了飲用水的法律保護:在立法目的部分(第一條)，增加了“保障飲用水安全”；在指導原則部分(第三條)，提出要“優先保護飲用水水源”；在結構上增設“飲用水水源保護”專章，即第五章共10個條款，主要規定了飲用水保護區劃、禁設排污口、禁止或者限制含磷洗滌劑等措施；在罰則部分的第七十五條和第八十一條加重了危害飲用水行為的處罰，從而將“保護飲用水安全”放在了首位。

二、強化地方政府的環境責任

許多地方環境污染的背后，總能看到地方保護主義的影子。環境指標納入政府官員考核指標體系將是斬斷這種保護主義的利劍。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，地方政府要確保實現環境目標，政府主要領導是本行政區域環境保護的第一責任人。中共中央組織部2006年印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放總量控制率”、“主要污染物排放強度控制率”、“飲用水源水質達標率”等環保考核內容，并規定由環保部門直接提供，國家環保總局還代表國務院與各地簽訂了污染減排的目標責任狀。

在此基礎上，修訂后的《水污染防治法》從兩方面完善了政府的責任機制:一是規定國家實行水環境保護目標責任制；二是同時明確提出了考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容(第五條)。

三、生態補償機制寫進法律

保護江河源頭的生態環境，下游地區是主要受惠者，但上游地區往往因此喪失某些發展機會，從而造成地區間發展失衡。實踐證明，實行生態補償有利于扭轉這種失衡現象。《“十一五”規劃綱要》規定:“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。”《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出:“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。”國務院2007年發布的《節能減排綜合性工作方案》要求:“開展跨流域生態補償試點工作。”

在此基礎上，修訂后的《水污染防治法》第七條規定:“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”這一規定為推進生態補償機制的建立提供了有力的法律保障。

四、明確規定禁止超標排污

《水污染防治法》修訂之前，超標排放水污染物的行為相當普遍。究其原因，可以歸因于兩方面的法律缺失:一是法律沒有明確規定禁止超標排污，二是超標排污沒有明確的法律責任。

修訂后的《水污染防治法》從兩方面力圖扭轉這種現象:一是第九條明確規定:“排放水污染物不得超過標準”；二是第七十四條進一步明確規定，排放水污染物超過標準的，責令其限期治理，并處罰款。

五、總量控制的適用范圍擴大

修訂前的《水污染防治法》雖然規定了總量控制制度，但只適用于“特殊水體”，即排污達標但水質不達標的水體。

修訂后的《水污染防治法》對總量控制制度做了兩方面修改:一是擴大了總量控制的適用范圍，不再局限于排污達標但質量不達標的水體，并要求地方政府將總量控制指標逐級分解落實到基層和排污單位；二是除國家重點水污染物外，允許省級政府可以確定本行政區域實施總量控制的“地方重點水污染物”。

六、“區域限批”手段法制化

“區域限批”制度是環境監管手段的重要創新。實踐證明，“區域限批”制度的效果非常明顯，不僅使違法建設單位受到嚴厲懲罰，也使一些地方政府官員對環評等法律制度產生了敬畏之心。

修訂后的《水污染防治法》及時吸納了這一創新，并將其由行政管理措施上升為強制實施的法律制度。第十八條規定:“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”

七、公眾參與有保障

公眾對改善嚴重污染的水環境具有極大的熱情，法律為公眾參與設計了相關制度。新修訂的《水污染防治法》從4個方面提供了公眾參與的制度保障:一是賦予公眾檢舉權。第十條規定，任何單位和個人都有權對污染損害水環境的行為進行檢舉。二是對違法者公開曝光。第十九條規定，上級環保部門對未完成總量控制指標的下級行政區予以公布，各級環保部門對違法企業予以公布。三是統一發布國家水環境狀況信息，保障公眾環境知情權(第二十五條)。四是公益訴訟初露端倪，允許環保社會團體依法支持因水污染受害人向法院提起訴訟(第八十八條)。

八、排污許可制度進入法律

國家正在加緊擬定《排污許可證條例》，根據2004年生效的《行政許可法》的規定，尚未制定法律的，行政法規可以創設行政許可；已經制定法律而法律沒有設定許可的，行政法規不能創設許可，只能在法律設定的許可范圍內做出實施性規定。由于過去《水污染防治法》沒有明確設定排污許可，制定《排污許可證條例》面臨著法律障礙。

修訂后的《水污染防治法》第二十條不僅提出國家實行排污許可制度，同時還規定了這一制度的基本內容。第一，明確了4類適用對象:向水體排放工業廢水的企業單位，向水體排放醫療污水的醫療衛生機構，城鎮污水集中處理設施的運營單位，其他按照規定應當取得排污許可證的企業事業單位。第二，明確了兩項基本要求:禁止無證排污，禁止違證排污。第三，明確授權立法，即排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

九、創設排污單位的自我監測義務

排污單位藐視法律義務弄虛作假，環保部門因監管力量薄弱而底數不清，這是一些地方基層環保工作的實際狀況。在修訂過程中，有關機關充分研究了國情，并參考了國外經驗，認為自我監測、記錄和申報是企業的基本義務，隨時抽查和核實是環保部門的基本權力。

修訂后的《水污染防治法》對此從4個方面做了規定:一是新設定排污單位具有自我監測義務，要求其安裝自動監測設備并與環保部門聯網，保存原始監測記錄。二是明確適用于“重點排污單位”。三是規定重點排污單位名錄由環保部門商有關部門確定。四是規定未安裝、未聯網、未監測、未保存原始監測記錄的，將被處以10萬元罰款。

十、事故應急處置規范得到加強

2005年發生的松花江特大水污染事件，造成了令人沉痛的后果，它不僅推動了中國的突發事件預防應對工作，也在一定程度上直接推動了《水污染防治法》的修訂。

修訂后的《水污染防治法》專設第六章，集中規定了“水污染事故處置”方面的要求，主要包括:一是政府應當做好突發水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復。二是企業應當制定應急預案，并定期演練。三是發生事故后，企業應當立即啟動應急預案，采取應急措施。四是環保部門應當及時報告政府，抄送有關部門。

編輯：張倩