中美水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度比較研究 ——對我國水污染防治法律的修訂啟示

　　摘要：水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是水污染控制法律的核心。它是一種技術(shù)強(qiáng)制性規(guī)范，是水污染控制的基本管理措施之一，沒有標(biāo)準(zhǔn)就無法衡量和控制水污染。因此對于中美兩國水污染控制領(lǐng)域里的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（包括美國的“出水限制”和“出水標(biāo)準(zhǔn)”）從目標(biāo)原則、制度架構(gòu)、可操作性等作一比較，得到一些修訂我國水污染防治法律的啟示。

　　關(guān)鍵詞：水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度 水污染物排放標(biāo)準(zhǔn) 水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 水污染防治法

　　一、中美水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較之現(xiàn)實性

　　水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國家水環(huán)境法規(guī)的重要組成部分，它直接關(guān)系和體現(xiàn)了一個國家的環(huán)境管理水平、科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平和人民生活健康水準(zhǔn)。它包括水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及基礎(chǔ)和方法標(biāo)準(zhǔn)。由于“基礎(chǔ)和方法標(biāo)準(zhǔn)是對標(biāo)準(zhǔn)的原則、指南和導(dǎo)則、計算公式、名詞、術(shù)語、符號等所做出的規(guī)定”，是純科學(xué)技術(shù)性基準(zhǔn)，因此在水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)從定量轉(zhuǎn)入定性的法律思考中，本文僅以水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為考察對象。

　　參照環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的定義可知，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指在一定時間和空間范圍內(nèi)，對水環(huán)境中有害物質(zhì)或因素的容許濃度所作的規(guī)定，是制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。另外，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第二章第七條第一款規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在美國有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)中同樣有類似于上述標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及出水限度 之規(guī)定，且其水污染控制法律的內(nèi)在嚴(yán)密邏輯、具體管理制度的可操作強(qiáng)，因此在完善我國現(xiàn)行水污染法律規(guī)定這個意義上，美國的有關(guān)規(guī)定是值得參考的。

　　上述意在表明筆者將二者進(jìn)行比較的初衷及價值認(rèn)同，但是任何比較研究都無法忽視“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的后果，這也是水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相比較其他法律法規(guī)在此方面的相對優(yōu)勢。且不論環(huán)境法本身就是一個開放環(huán)境下所孕育的法律，以及其現(xiàn)階段所具有全球化、趨同化的特征，單就水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來說，其之所以能夠加以吸收利用，關(guān)鍵在于水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是一個側(cè)重技術(shù)性的法律規(guī)范。從對水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的原理的分析，我們看到水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律化除了作為純科學(xué)數(shù)據(jù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為科學(xué)依據(jù)，其他權(quán)衡因素主要有（1）國內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀；（2）水污染物負(fù)荷情況；（3）社會的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)力量對水環(huán)境的改善能力；（4）區(qū)域功能類別；（5）環(huán)境資源自身價值。不難得出這些所必須考慮的內(nèi)容基本都是物質(zhì)層面上的因素，與一個國家特有的歷史背景、文化習(xí)慣、國民性格等意識形態(tài)的關(guān)系甚微。其法律智慧著重于“治事”而非“治人”，作為法律移植一貫的勁敵——思維定勢和傳統(tǒng)觀念的阻力相對薄弱。類似于科學(xué)是沒有國界的，這意味著該領(lǐng)域的法律成果具有較強(qiáng)的普適性，對于我們而言易于學(xué)習(xí)、吸收和消化轉(zhuǎn)化為本土資源。因此，下文將分別對兩國有關(guān)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概況加以介紹，繼而在互現(xiàn)平臺上進(jìn)一步探討。

　　二、美國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)歷史考察及內(nèi)容框架

　　美國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的沿革反映美國《水污染法》修改多這一特點，但又絕不僅是拘泥于原法的修改，而是創(chuàng)造性的修訂。1948年，美國國會制定的《聯(lián)邦水污染控制法》構(gòu)成美國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施最初法律淵源。1965年，國會通過一項名為《水質(zhì)法》的《聯(lián)邦水污染控制法》修正案 。該修正案首次采用直接以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行水污染管理的方法，但是在水污染控制方面收效甚微。1972年，國會又以《清潔水法》的修正案 對《聯(lián)邦水污染控制法》作了大幅度修訂，該法采用了以污染控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限值和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的管理方法，改變了過去純粹以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的管理方法 。并且在此基礎(chǔ)上，《清潔水法》通過“國家消除污染排放制度”中的許可規(guī)定（National Pollution Discharge Elimination System 簡稱(NPDES) permit），建立了一個由聯(lián)邦政府制定基本政策和排放限值，并由州政府實施的管理體制，加強(qiáng)了聯(lián)邦政府在控制水污染方面的權(quán)力和作用。這就意味著當(dāng)一個點源排放污染物到水體之前，必須獲得NPDES許可證，而致力于減少排放的許可本身是建立對該點源的技術(shù)能力評估基礎(chǔ)上的。事實證明，這種一切從現(xiàn)實出發(fā)的改變不但使執(zhí)法更有針對性、可行性和科學(xué)性，大大提高了該法在水污染控制方面的作用，而且也為與水相關(guān)的環(huán)境訴訟提供了良好的基礎(chǔ)。

　　通過這一段歷史考察可知，美國國會將點源污染控制的重心轉(zhuǎn)移到以技術(shù)為基礎(chǔ)的限制方法上。然而值得注意的是，并不像有些學(xué)人所分析的那樣，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在美國已經(jīng)過時，沒有學(xué)習(xí)和借鑒的意義；事實上，美國國會從未放棄水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在水污染控制中的所扮演的角色。美國國會在1987年對清潔水法的修訂中，直接采用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來防止有毒污染物對水的污染，以實現(xiàn)當(dāng)前各種水用途所要求水體水質(zhì)保證 。同時還規(guī)定（第399條）對于不能就這些水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的點源實施“個案控制策略”（"individual control strategies"）。由此說明水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對于美國各種水體水質(zhì)的保護(hù)和提高，仍起到重要的補(bǔ)充作用。

　　美國國家環(huán)境保護(hù)局（EPA）在《清潔水法》下的相關(guān)法規(guī)中的確定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)包括3個部分水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：（1）水體用途指定（use designations） ；相關(guān)法規(guī)在水體用途的控制上賦予了州一些權(quán)力，從而保障有利于保護(hù)水質(zhì)的水體用途。（2）按水體用途建立水質(zhì)基準(zhǔn)（water quality criteria） ；這一項也是由州實施并接受EPA審查，旨在使水質(zhì)保持在特定水體用途需要的水平。它關(guān)于水質(zhì)目標(biāo)的陳述是整個水質(zhì)基準(zhǔn)的核心。比如，根據(jù)NPDES操作手冊，水質(zhì)目標(biāo)被認(rèn)為是無論其時間和地點，杜絕有害人類以及水生生物的物質(zhì)排入美國境內(nèi)的一切水體。近些年來，對州環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)的關(guān)注，越來越傾向于以促進(jìn)對水源以及與此相關(guān)的水生生物資源的為重點的更加全面有效的保護(hù)。這種目標(biāo)意義上的延伸其重要性和由此引發(fā)的法律上的意義在后文中將具體進(jìn)行分析。（3）為達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而制訂的計劃（antidegradation policy） ；其內(nèi)容包括預(yù)防措施、建設(shè)計劃、執(zhí)行行為、監(jiān)督和監(jiān)測等。

　　美國出水限度或標(biāo)準(zhǔn)的形式多樣，但它主要是根據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的，根據(jù)不同工業(yè)行業(yè)的工藝技術(shù)、污染物產(chǎn)生量水平、處理技術(shù)等因素確定各種污染物出水限度。可分為三大類：直接排放源執(zhí)行的出水限度；公共處理設(shè)施執(zhí)行的出水限度；間接排放源(排入城市污水處理廠)執(zhí)行的預(yù)處理出水限度。直接排放源排放限制按照不同控制技術(shù)及污染物的特性對現(xiàn)有污染源、新污染源分別規(guī)定了排放限值。包括以當(dāng)前可行最佳控制技術(shù)（BPT）為基礎(chǔ)的出水限度 ；以“最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)”（BCT）為基礎(chǔ)的出水限度 以及新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)ＮＳＰＳ 。（2）公共處理設(shè)施的出水限度《清潔水法》在1972年提出，公共處理設(shè)施必須在1977年7月1日前達(dá)到二級處理水平的出水限度，美國環(huán)保局為公共處理設(shè)施制訂的二級處理標(biāo)準(zhǔn)；（3）間接排放源預(yù)處理出水限度，間接排放指的是企業(yè)的污染物排入污水處理廠而非直接排入環(huán)境的行為，間接排放源預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)分為現(xiàn)有污染源的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)(ＰＳＥＳ)和新污染源的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)(ＰＳＮＳ)。其目的是保護(hù)公共污水處理廠的正常運行并達(dá)到排污許可證規(guī)定的排放行為。

　　從以上有關(guān)美國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的介紹中可以看出，美國有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定十分詳盡具體，使得美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)極具可操作性。與此同時美國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也表現(xiàn)了較強(qiáng)的時效性，以上各項技術(shù)強(qiáng)制性規(guī)范都以法律規(guī)定的限期為保障，且總隨著現(xiàn)實的變化而翻新，在此不復(fù)贅言。

　　三、我國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度考察

　　1973年，我國發(fā)布了第一個國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)：《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門擬定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并要求排放單位遵守國家制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施有了法律依據(jù)。1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》第九條、第十條規(guī)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，為我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的建立提供了必要的法律依據(jù)。為了有效控制水污染，1984年5月，我國頒布了《中華人名共和國水污染防治法》（1996年5月15日修訂），明確規(guī)定了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定（修訂）、實施、管理監(jiān)督，使水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度有了法律保障。該法規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，省級人民政府可以對國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未規(guī)定的項目制定地方補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)；國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；省級人民政府對執(zhí)行國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；凡是向已有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的水體排放污染物的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門和省級人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水污染防治的要求和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，適時修訂水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》為了防止陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害，第十八條 “沿海單位向海域排放有害物質(zhì)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家或省、自治區(qū)、直轄市人民政府頒布的排放標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定”，第十九條“含強(qiáng)放射性物質(zhì)的廢水，禁止向海域排放。含弱放射性物質(zhì)的廢水，確需向海域排放的，必須執(zhí)行國家放射防護(hù)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)”，第二十二條“向海域排放含熱廢水，應(yīng)當(dāng)采取措施，保證鄰近的漁業(yè)水域的水溫符合國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，避免熱污染對水產(chǎn)資源的危害”，均對水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作了強(qiáng)制性的要求。

　　水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一般簡稱為水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，我國的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)不同水域及其使用功能分別制定的，根據(jù)所控制對象主要有：地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、景觀娛樂用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飲用水標(biāo)準(zhǔn)等。分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩種，國家和行業(yè)兩類，共計21項。各類功能區(qū)有與其相應(yīng)的水質(zhì)基準(zhǔn)和各種用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，高功能區(qū)高要求，低功能區(qū)低要求。

　　20世紀(jì)80年代中期，我國開始制訂行業(yè)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。80年代末，原國家環(huán)保總局制訂頒布了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水域功能確定了分級排放限值，并強(qiáng)調(diào)了區(qū)域綜合治理，提出排入城市下水道的排放限值，對行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，統(tǒng)一制訂水質(zhì)濃度指標(biāo)和水量指標(biāo)，體現(xiàn)了水質(zhì)和排污總量雙重控制。1991年重新修訂了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，制訂了12項行業(yè)性的限制排放標(biāo)準(zhǔn)。到目前為止，共有水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)22個（綜合類1個，行業(yè)類21個） 。現(xiàn)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分級與水環(huán)境質(zhì)量各類功能區(qū)類別相對應(yīng)；綜合性水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面較廣，行業(yè)性水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較少，二者不交叉執(zhí)行；排放標(biāo)準(zhǔn)以濃度指標(biāo)為主；地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較少；按時間段制訂污染物排放限值，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的“超前性”。此外，雖然北京、上海、廣東、四川、廈門等省市制訂了地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，目前已經(jīng)逐步形成綜合和行業(yè)兩類、國家和地方兩級的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　四、中美水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度比較對我國相關(guān)法律修改的啟示

　　（一）目標(biāo)原則細(xì)化之法律邏輯思考

　　美國的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及其更為具體的水質(zhì)基準(zhǔn)，不但由技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)還包括陳述性的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國《聯(lián)邦水污染控制法》第1312條（a）款規(guī)定“水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”指的是能夠保障公眾健康、公共供水、農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水、保護(hù)水生物的平衡繁殖和保障人的水上娛樂活動的水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。明確界定了制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)原則，即以保護(hù)人體健康為首要原則，同時兼顧對經(jīng)濟(jì)、水生生物、娛樂需求三種影響的考慮。此規(guī)定使得專業(yè)人士能夠在制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的過程中受到民眾呼吁的指導(dǎo)以及環(huán)境倫理道德的監(jiān)督，提煉出符合上述具體原則的合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

　　反觀我國，則沒有一部與水相關(guān)的法律對標(biāo)準(zhǔn)的制訂做出具體的目標(biāo)原則要求。僅僅在國家環(huán)保總局制定的《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中提到“為保護(hù)自然環(huán)境、人體健康和社會物質(zhì)財富，限制環(huán)境中的有害物質(zhì)和因素，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，該泛化的話語以及法律上明確性的缺乏看似不足為患，卻反映了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在法律體系建構(gòu)中的過失。若不通過立法確立有關(guān)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)目的，只在技術(shù)層面上憑就專業(yè)人士的研究成果或?qū)W術(shù)傳統(tǒng)難免有延續(xù)“科技決定論”范式之嫌。把決策交給科學(xué)技術(shù)專家，并不意味做出的決策是中立的，只是體現(xiàn)了專家的觀念而已。因此無論是國家還是地方標(biāo)準(zhǔn)制訂者，都無法得知法律授權(quán)制訂的標(biāo)準(zhǔn)的最低限度應(yīng)不至于侵害哪些權(quán)益或者對于主體利益在何種范圍和程度上予以實施和保護(hù)。

　　筆者認(rèn)為對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法律上的修訂之首要問題在于立法中要明確水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的具體利益主體或者目標(biāo)原則。這一目標(biāo)內(nèi)容的進(jìn)步，在法律邏輯上不是隨著科學(xué)技術(shù)的物質(zhì)對象認(rèn)識的發(fā)展，而是跟隨著人們對于環(huán)境問題的重視與關(guān)注，環(huán)境倫理在民眾中的道德指導(dǎo)引起對目標(biāo)的延伸與變革。

　　（二）水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的反思

　　美國的出水限度即我們常提到的點源水污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，通過美國《水污染法》中BPT、BAT、BCT和NSPS的強(qiáng)制性規(guī)范可知它是以控制技術(shù)為基礎(chǔ)、按行業(yè)分類的出水限度，只有到實施該技術(shù)無法保證被排放水質(zhì)達(dá)標(biāo)，才涉及到關(guān)乎水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)排放的個別限制，按照《清潔水法》第301章所示，如果流域所有的企業(yè)采用BAT控制方法，仍不能達(dá)到該流域水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，那么就需要通過水質(zhì)基礎(chǔ)的限制來彌補(bǔ)先前所采取的技術(shù)基礎(chǔ)限制的失靈。

　　我國《水污染防治法》規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但實際上由于地區(qū)差異，且我國的地方標(biāo)準(zhǔn)較少，國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接掛鉤是困難的。所以盡管我國水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)一般按地區(qū)功能目標(biāo)都規(guī)定三級標(biāo)準(zhǔn)，但仍不能保證達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只是水污染排放標(biāo)準(zhǔn)的一個參考系數(shù)，污染排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)并非必然成一致性。

　　筆者認(rèn)為在立法中是建立二者的緊密聯(lián)系還是保持二者的相對獨立性，必須正視其在中國當(dāng)下的可行性。正如美國以州為單位建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的策略相似，若我們選擇前者，在保持現(xiàn)有功能區(qū)劃分的前提下實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)，則必須盡快地加強(qiáng)地方排放標(biāo)準(zhǔn)的制訂，國家標(biāo)準(zhǔn)按一般水平提出，而地方標(biāo)準(zhǔn)必須對有地方特點的污染物制定排放標(biāo)準(zhǔn)，改變地方標(biāo)準(zhǔn)滯后的現(xiàn)狀；其次，環(huán)境質(zhì)量受到諸如污染源數(shù)量、種類、分布、人口密度、經(jīng)濟(jì)水平、環(huán)境背景及環(huán)境容量等眾多因素的制約，排放標(biāo)準(zhǔn)不僅要規(guī)定排放數(shù)量、速率和濃度限值，還應(yīng)該包括達(dá)標(biāo)計劃及措施。不過，該可行性顯然受制于地方的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平等客觀條件。選擇后一種方案，即強(qiáng)調(diào)排放標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)可行的處理技術(shù)為依據(jù)，依靠最佳實用技術(shù)使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)相聯(lián)系，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)技術(shù)形成一個有機(jī)整體。在現(xiàn)階段要求國家設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制各個行業(yè)不同污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，然后由國家環(huán)境保護(hù)局以法規(guī)或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法定形式頒布，具有法律效率，各行業(yè)都應(yīng)遵照執(zhí)行。國家規(guī)定暫未規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，可由專家們根據(jù)污染源的實際情況綜合評價后確定(最佳專業(yè)判斷)，但這種判斷必須有充分的依據(jù)和科學(xué)資料支撐，并且在技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理。這也是美國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制訂中最佳實用技術(shù)實施給我們的啟示。

　　（三）水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可操作性的探討

　　較強(qiáng)的可操作性是美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)特點之一，也使其得以順利實施的重要保障，而任何法律規(guī)范的此特性首先得益于其法律規(guī)定的嚴(yán)密詳盡，在前文中通過對美國出水限制的框架介紹中可窺見一斑。除此之外，“國家消除污染排放制度”（NPDES）中的許可證制度也對其做出了貢獻(xiàn)。美國曾有法官對該許可證制度的重要意義給予很高評價，認(rèn)為“水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)本身對污染防治并沒有多大效果，只有它作為NPDES許可所規(guī)定特定的排污限制的基礎(chǔ)和依據(jù)的時候才真正有所作為” 。

　　美國的排放許可標(biāo)準(zhǔn)為以排放技術(shù)為基礎(chǔ)的出水限度服務(wù)首先表現(xiàn)為，當(dāng)一個點源排放污染物到水體之前，必須獲得NPDES許可，而致力于減少排放的許可本身是建立對該點源的技術(shù)能力評估基礎(chǔ)上的。其次，根據(jù)《清潔水法》第301章的“更加嚴(yán)格限制” "More Stringent Limitations"要求，如果流域所有的企業(yè)采用BAT控制方法，人不能達(dá)到該流域水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，那么就需要通過水質(zhì)基礎(chǔ)的限制來補(bǔ)充先前所采取的技術(shù)基礎(chǔ)限制，而此時NPDES許可證制度亦發(fā)揮其作用。 它包括“一些更加嚴(yán)格的限制，包括實現(xiàn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制限制，治理標(biāo)準(zhǔn)，或者依照州法律法規(guī)制定的執(zhí)行方案”第301條(b)(1)(C)，該法律還規(guī)定“一旦水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定，無論技術(shù)手段的可行性和實效性，都要建立保證其得以遵守的NPDES許可的相關(guān)限制”。我國也存在關(guān)于水污染物的排放許可證制度，與美國不同的是，我國的許可排放制度旨在實行總量控制，保證排放源在期限內(nèi)達(dá)到污染物總量消減指標(biāo)。我國的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》并未涉及到對于水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，而是對實現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體實行許可證制度，從而在水污染物排放許可的范圍、管轄、條件、程序和保證措施上都存在差異。所以二者在實體上缺乏可比性。然在相關(guān)程序法中美國的NPDES許可證制度卻更顯進(jìn)步意義。按照美國《國家環(huán)境政策法》和《水污染法》的NPDES許可證的決定要遵守法律關(guān)于環(huán)境影響評價制度的規(guī)定。另外NPDES許可證的申請、編制許可證草案，到審查和批準(zhǔn)都是公開的，即建立在公開和公眾參與基礎(chǔ)上。這一點在當(dāng)今我國的水污染物排放許可制度中應(yīng)該得以體現(xiàn)。

　　總之，關(guān)于水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的分析和借鑒僅是中美水污染控制法律領(lǐng)域的多視角比較研究中相對簡明的一個，其根本目的在于通過法律的完善和實效的收獲來實現(xiàn)人們對于水環(huán)境保護(hù)的良好夙愿，同時也是加強(qiáng)環(huán)境法交流的一項重要內(nèi)容，值得進(jìn)一步深入研究。

編輯：張倩