薛濤：二法將出，以二維法分析特許經營和PPP的關系

作者有話說：

近日，沒克服筆下沖動的毛病，寫了篇檄文要把環保踢出特許經營，引來不少新老朋友與我小聲同意或者辯論（PPP咨詢從業者是不能像我這樣超脫的）。尤其值得一提的是，上海城投好友王強博士周末與我的一番談話，啟示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關系。本文借用了王強博士所創立的政府管制型特許經營的概念，（對于他提出的與之相對的政府采購型特許經營我略有不同意見后敘），就此特別謝過。

前天（周五），上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國強律師戲稱為海派PPP，一眾上海大咖悉數上陣，贊一個)。我詳細看了論壇各位的發言，經典之余，好像很少出現特許經營四個字，即便基礎設施方面已經多次涉及。但是，特許經營真的是PPP可以繞過去的么？此時，正值特許經營立法重啟（但我對目前的草案有很多不認可），而同時，財政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆者想起當年的招標投標法與政府采購法之間的那場“風花雪月”的故事。政府采購法中凡是涉及招標的環節，必須要遵從招標投標法的規定。那么，未來的二法天下，應該也是如此局面。值此關鍵時刻，為PPP和特許經營的健康發展計，還是需要發聲、發聲再發聲！

本文結合我本周在中國發展研究基金會和南寧中環協餐廚大會兩度發言的思考，在特許經營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進一步捋出些許頭緒。

一、歷史造成的特許經營的先入為主，和其對于設施類PPP的適用性

近期高法對特許經營權質押的判例，讓我看到，畢竟特許經營系統已經運行十多年，里面的一些積淀存在著重要的價值。特許經營的法規和實操系統里，對于“設施”有著較好的適用性，這是因為基于中國的國情，市政設施是我國“特許經營系統”發端的地方---2003年原建設部城建司以市政六項（基本都是市政基礎設施）啟動的特許經營。而目前的PPP法規系統尚未建設完成，有些空缺會使人即使明知特許經營系統存在邏輯誤導，依然還傾向沿用這套系統。

插一句，由于央企無處不在的威力和電力系統的全國性屬性適合前者縱馬馳騁(至少是一個原因)，雖然來賓電廠是中國最早的PPP（特許經營）項目，卻沒有遍地開花。而市政六項分割在各縣市的權責分配格局，導致原有利益主體分散，目標市場割裂，反而阻礙了央企的獨大，造成了相對而言社會資本（包括地方國企）百花齊放的局面，充分的競爭，帶來了前二十年來PPP在中國推行最成功的領域。雖然如此，我們還是要看到，民企融資成功本高和斷鏈風險大的特征，導致最終在E20環境產業地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機制良好的地方國企占據大頭。

二、資產屬性很重要，引入“二維法”

恰恰由于以上原因，如果只考慮一個經營性的角度，好像還不能將這個問題剖析清楚。對于“設施”這種概念，本質上是其資產屬性，包括融資需求，也包括能夠“轉固”的沉淀性和不易流通的特點，以及由此在資本市場的融資和抵押能力。（目前看，E20環境產業地圖A方陣的PPP發展和上市之路，基本都靠著配合政府支付信用的強資產屬性而帶來。）

在特許經營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環，率隊從麥肯錫手中搶了個大單，為美國通用電器做了一系列中國水市場戰略咨詢項目。擔心中國的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國區同事們為此專門培訓了我們一通國際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分析法。

由此，我們將經營性和資產屬性作為兩個維度，套用這樣的二維分析法，豁然發現，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!

三、詳解經營屬性和資產屬性二維尺度

經營屬性：特指的是社會資本面對直接收益的使用者（民眾或某些企業）經營和收費的屬性。此處的經營性并不完全等同于國家發改委2724號文的“經營性、準經營性和非經營性”三個概念，2724號文更多從收費是否可以完全支撐項目角度來區分這三個概念，而本文中的經營性，則強調直接向使用者收費的基礎，我認為，所謂特許經營中的“經營”二字的核心理念，應該與“直接面對非政府的收益者”這個概念高度相關。與此二字理念一致的是我們的公用事業價費系統中的“經營性”收費對比行政事業型收費的“經營”二字。

此外，對應經營性，其實另一個詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性只有在強經營屬性的范疇內才有可能存在。而其是否能夠存在，則在于項目本身由于資產屬性伴生的網絡覆蓋型特點而具有了先天壟斷性（當然依然還需要有政府的授予確認），還是在弱資產屬性領域，由于僅僅政府授予而具備的后天壟斷性。更關鍵的，是我們要知道，弱經營屬性項目往往既不存在先天壟斷性的基礎，也不存在后天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對壟斷性特征再做一次解析。

強經營屬性：社會資本方的業務直接與作為民眾或某些社會企業（非政府）的使用者接觸，并具有收費的權利和能力。出于公益性需要，政府可以存在補貼。

弱經營屬性：社會資本方實際上是在直接完成政府訂購的某些產品，找不到可支付的受益者，或者無法直接向受益者收費。基本不面對民眾或其他企業，由此本質上不存在任何經營自由。由此，弱經營屬性的一定是高度依賴政府付費的項目。弱經營屬性區域不需要考慮壟斷性特征。

資產屬性：如前所述，資產屬性，包括項目的融資功能，資產轉固的傾向，不易流通變現的特征。說通俗點，水泥鋼材構成的固定設施成為這類屬性強的基本特征。

類比壟斷性，在資產屬性中還有融資強度屬性一個子維度。地方政府無論推行特許經營還是PPP，其融資目的是重要的出發點，不管我們怎么強調。但是不同的項目，其融資強度還是有所不同。在強資產屬性區域，不需要區分融資強度，因為幾乎一定是強融資強度。在弱資產屬性區域則會有所區別。

強資產屬性和弱資產屬性比較好理解。值得一提的是，我認為例如車輛類投資，由于流通性好，屬于弱資產屬性，這也是我觀察A方陣企業可以在村鎮這樣的支付風險較大的領域敢于自購車輛進行垃圾收運的PPP模式的一個基礎。

四、DUANG! 二維圖呈現，很有意思

E20研究院PPP研究矩陣

首先重新需要開宗明義下，按照國際慣例，我個人認為PPP是大于特許經營范圍的概念，本圖中的PPP，姑且可以理解為拋去適用特許經營范圍的PPP的其余部分。

1區是典型的最適合特許經營的領域，而且，繼承當年建設部推進的勝利果實，相對法規、文本和各類操作配套經驗齊備。更重要的是，政府作為監管者，凌駕于社會資本與使用者（民眾）兩方之上，項目結構設計的諸多要素，在這類項目中淋漓盡致的與特許經營的主邏輯充分貼合。比如價格一般為經營性收費，而說到價格調整機制，聽證會是理所當然最適合的程序。比如說到與作為監管方之政府的爭議解決，行政復議也是可以理解的正常選擇。此外，地鐵、自來水、燃氣、供熱四個主項的強資產屬性，也帶來了特許經營條例和特許經營立法的草案的諸多規定的高度適用性。考慮到政府要保持監管的地位，股權合作模式是這個區域項目經常采用的模式。

此外，強經營屬性強資產屬性的區域，往往由于其“設施管道化”的網絡覆蓋性特點，具備天然的壟斷性。地鐵、自來水、燃氣、供熱就是典型的四大案例。如果說有例外，就是工業危廢處置中心，由于固體廢棄物可以用汽車運輸，并不受制于強資產屬性中的設施管道化特征，最終使用者可以用腳投票，所以這類項目僅僅具備相對較弱的由政府后天賦予的壟斷權（來自于區域牌照的發放密度和轉移的監管力度）。醫院本質上也類似于這種情況，其中一些項目結構設計就很耐人尋味了。

2區是個很偏門的領域，我能想到的最好的例子就是出租車，由于存在政府特許，牌照是被政府監管的具有“特許經營”屬性的“弱壟斷附加”。對這部分的PPP的特性，長期被忽視了。仔細想來，這才出來了對政府額外征收牌照費的爭議，和杭州取消牌照費后的大家的一致好評。

3區我認為則是典型的應完全拋開特許經營概念的PPP領域。上述項目的社會資本參與方，其用戶只有一個，就是政府自己，因此幾乎所有項目在目前都要極大比例的依賴政府支付，而幾乎沒有什么經營性特征。這個區域，社會資本方和政府是典型的平等的買賣關系。特許經營的諸項特征，均與此格格不入。比如，哪有什么壟斷性特征？由此何必要授予特許經營權。另外，何來價格聽證機制？價格是有平等買賣雙方公平約定并以此執行。比如，何來爭議要去行政復議？作為平等買賣雙方，出現爭議，必須走仲裁或訴訟，才能保障PPP社會資本參與方的基本權利。值得注意的是，這部分區域還有個現象，就是很大比例，政府沒有收費來源，而是要通過土地出售收入或稅收支付。由此可見，政府采購服務是這個區域最準確的基本邏輯，政府采購型PPP是這個區域最合適的詞匯。在這個區域中具有強融資強度的項目，由于背離資產屬性，政府支付信用又不完善，是我們現在在PPP推進中最容易放空的領域，比如海綿城市和土壤修復。

值得一提的是，當前的特許經營立法草案的描述中，仔細讀來，以“公共服務”一詞為名，將這部分區域都包含在內，是極其不可取的，會帶來各種基本邏輯的混亂，而影響PPP的健康發展。而未來環保治理的大部分支出，都會落在這個區域，這是筆者為此沖動大聲吶喊的主要原因。

4區我之所以留到最后說，因為這是個最敏感的區域。捅漏了說，就是未來特許經營法和PPP法覆蓋重合最容易出現的地方。在不具備經營屬性這個特征上，4區是與3區一致的，也包括僅有政府作為唯一用戶（發電或者沼氣出售這種成本補充行為的存在不能模糊其核心邏輯），真正的收益者無法付費（路橋）或者只能付費給政府（污水垃圾等）。在這個領域作為垃圾廠、污水廠乃至餐廚廠通常采用BOT模式，其本質是政府需要以“照付不議”的保底量方式按質按量提供處理物，如果未能提供，則需要支付基本的費用保障社會資本參與方的成本回收。同理，處理價格來自事先約定和采用調價公式剛性調整，并不適用聽證會調價機制。又如我個人強烈認為，在這個區域，如果出現爭議無法解決，當然應該走仲裁或者訴訟，行政復議違背公平極其不可取。

然而，王強博士的建議也使我陷入思考，考慮到10多年的歷史成就的積淀，將其作為特許經營存在，在這類項目的強資產屬性特征上有很多吻合的好處，比如前文提到的特許經營權質押融資的模式和最近的突破，還有長期以來將污水、垃圾等市政六項的環保部分納入特許經營的習慣。

此外，再結合我鐘愛的環保領域PPP說幾句：第一，我依然認為環保領域幾乎都落在了3、4縱向區域，特許經營的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結合水十條的剛性要求而帶來未來需求旺盛需要重點關注的，具有“環境績效合同服務”特征的城市小流域治理（也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領域）的項目，往往會具有橫跨3、4區域，比如河道整治和污水廠乃至管網的打包。將本屬于3區域的弱資產屬性大大加強。典型案例就是南寧那考河項目。第三、需要再次強調的是，當前環保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統集成的難題，在環保治理項目中過于強調“2724”號文所提到的那種“經營性”開發往往會導致舍本逐末，這部分在我之前所寫的“環保領域PPP推進的六大障礙”中已有詳述。

五、二法走向的建議

由于目前各部委立法出文都有不約而同的“泛化”的偏好，我認為，如果無法阻止泛化，那么，盡量分類并各自針對性描述，也許是個彌補基本邏輯模糊的方案。

此外，結合現在兩法并行的局面，未來的走向，也許現在還未可知，如果PPP法最終流產，我們只能希望，在當前的特許經營立法中，將特許經營分為政府管制型特許經營和政府采購型特許經營，并對非設施屬性的公共服務采購結合其特點分別描述。

如果PPP法得以進行，很大概率上它將落后于特許經營法出臺，這種情況很類似于當年的招標投標法在前，政府采購法在后的局面，那么有兩種選擇，一種，依然可以按上一段所述，完善特許經營法的分類和對應措施描述，但應該（估計如果兩法并存，實現這個目的問題也不大）將政府采購公共服務部分從特許經營法的范疇中剔除，納入PPP法的范疇。

第二種，更徹底的將3區域的項目類型從特許經營法中挪移到PPP法的范疇，但需要反之對應的，在PPP法中將這種設施屬性（資產屬性）強的類型區別于一般的政府采購服務，對其資產性進行針對性的描述，彌補失去特許經營系統的不足。而這種局面，是作為一個“較真癖”的我所期待看到的局面。但是，出于眾所周知的原因，實現的路徑將十分艱難。

最后說一句，無論哪種局面，我所吶喊的最大訴求，就是希望法律的起草者，采用“分類、分類、再分類”的方法，將諸多不同類型的PPP(特許經營)項目屬性明晰化，并分別予以針對性的措施，唯此，才能讓這一輪PPP的發展超越當年建設部126號文的精彩一筆。

作者：E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長 薛濤

編輯：李艷茹