兩部委聯手可否解排污權政策之困？

中國水網編者按：近年來，排污權交易試點工作在我國各地如火如荼地開展起來，目前，在全國范圍內尚未形成相關的統一市場，各地都在探索通過完善和支持環境能源交易平臺、建立相應的激勵機制、維護市場秩序等措施來建立和培育統一的環境能源交易市場，從而推動交易機制的完善與創新。 

但是各地試點情況看，排污權市場交易仍未有大規模開展。對于環保部和財政部聯合起草《指導意見》的消息，“消息人士”也是多次放出消息稱《指導意見》即將出臺，但是這一預言遲遲未得以實現。《指導意見》為何醞釀多時、癥結何在？各位有關政府官員、業內人士、學者或企業均都有著不同的看法。 

法律 多處是空白 

目前提出可以試點探索排污權交易制度的規范性文件，只有2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2007年國務院發布的《節能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環境保護規劃》和2009年的中央政府工作報告，而正式系統的法規淵源闕如。

“到底什么是排污權？國家立法對此并無規定，可能每個人的理解也不一樣。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題。”湖北省環保廳總量控制處處長朱津橋在接受媒體采訪時說。即便是排污權交易以“試點”形式進行，也存在“排污權的內涵、交易規則、稅收優惠、擔保貸款、違約責任、監管程序”等一系列操作環節，缺乏相應的法律基礎。

如排污權的期限。在陜西首例排污權拍賣中，參與競拍并獲勝的一家企業的總工程師對記者表示，他們對競拍得到的排污權到底可以享有幾年，完全不清楚，組織此次交易的陜西環保廳對此也故意做了模糊處理。

又如排污權擔保貸款。對這一金融創新的性質，在浙江省各地就存在質押貸款和抵押貸款兩種完全不同的看法，而根據《物權法》和《擔保法》，抵押和質押有著不同的法律內涵和法律程序。

政策 無有效支持 

中投顧問環保行業研究員侯宇軒指出，我國排污權交易開展至今并沒有達到預期的效果，相比排污權交易的起源地美國，差距顯而易見，之所以出現差距最重要的原因就在于相應基礎體系、后續市場機制與培育措施的不夠完善。一直以來我國都沒有行之有效的政策文件支持排污權交易的開展，政策的可為后續其它政策的出臺提供了指導性意見。

北京大學光華管理學院教授雷明認為開展排污權交易第一大難點是排污權交易市場建立和完善的問題，包括排污權交易適用范圍問題、市場交易規則、社會信用體系、執法機制等。另外，公平合理、有效的排污許可的分配機制的確立至關重要。

制度 各環節需完善 

排放交易專家王毅剛認為，中國之前的排放交易實踐，尤其是二氧化硫排放交易試點體系，存在市場無法有效運轉、沒有形成真正的市場化的排放權價格、沒有有效成交等問題。而探其原因，除了法規不健全、政策可執行性差之外，還有分配方法不健全、交易規則效率低下、檢測能力與制度不足等機制設計方面的缺陷。

美國環境保護協會中國項目負責人張建宇指出，排放交易主要分為四個環節：總量分配、確權，交易過程和監督執法。要實現交易，有兩個條件很重要，一是確權。國外確權過程是通過許可證的發放來實現的，但我們的許可證制度現在還在完善當中，在確權方面不是特別的明晰。

總量 控制之困惑 

雷明認為，總量控制的確定是開展排污權交易的難點之一。排污權交易是以總量控制為出發點和歸宿的。總量控制的基礎在于環境容量的確定，這需要大量的環境追蹤監測數據，這正是我國許多地方環保管理工作的薄弱環節。

“排污權看不見摸不著，其增減變化又非常快，相關數據的科學性非常難。”一位長期研究排污權交易的專家曾表示，“目前，與排污權有關的基礎數據還不夠準確，甚至很混亂。現在全國各地五花八門的排污權交易，很容易淪為一種數字游戲。”

劃分 按區不合理 

中國人民大學環境學院馬中教授認為，排污權按行政區來交易是不合理的，因為污染物的擴散是沒有行政區界限的。但是我們國家已經把排污權分給每個行政區的政府了，這不符合科學的本質。而且，我國正處于經濟高速增長的階段，排污權交易時其成本要比在一個經濟平穩或發展緩慢的國家要高。這些不合理之處，導致了排污權市場不像經濟發達國家那么容易建立。

罰款 治污不劃算 

“第二就是監督執法過程。”張建宇表示，與西方國家對于超額排放的細致處罰不同，在我國并沒有很細致的針對排污超額的處罰“或許超額排放100噸和1000噸的罰款是一樣的。”他認為，政策法規的完善并不是單純靠發展排污交易就能完成，這關系到整個制度建設的過程。

浙江省嘉興市排污權儲備交易中心是全國首個排污權交易平臺，嘉興市環保局副局長沈躍平幾乎參與了該試點從設計到實施的全過程，他在回答記者提問有關開展排污權交易過程中所遇政策問題時指出，假如企業超總量排放，根據現在的法律處罰較輕，先實行周期很長的限期治理，限期治理不能完成的，才可以實行停產或者申請政府關閉，這阻礙了排污權交易。”

市場 鋪開需謹慎 

對于全國性市場的建立時機，環保部總量司司長劉炳江此前接受媒體采訪時表示，在全國推進排污權交易涉及范圍廣，要采取慎重推進的態度。要看政策配套是否到位、監管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權交易機構體系建立的情況、企業購買的活躍程度等。

稅務 吃緊企業收益 

“除了總量控制上的困惑，再有就是稅務上的問題，”沈躍平說，“目前國家對排污權交易在稅收上沒有優惠政策，地稅加國稅占到總交易金額的30%，這樣的稅率可能導致企業交易所得收益在稅后大折折扣。”

現狀 有價無市市場冷清 

據業內人士消息，很多環境交易所建立多年以來，連一單排放交易都沒有，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是在試點的前提下，一些部門牽線搭橋形成的一場“秀”。“只有名稱，但沒有實質，沒有交易。”該業內人士認為，沒有自發的市場交易行為，不管是零星的偶爾交易還是‘秀’，都沒有任何意義。究其原因，一方面這樣的交易并沒有形成真實的排污交易價格指導，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達不到任何效果。

“我們減排下來的空間，自己發展都不夠，怎么會愿意賣出去？”嘉興當地一大型化工企業負責人曾表示。企業對排污指標的“惜售”心理事實上反映了其對總量控制下排污指標稀缺性的認同。而在浙江省環保廳總量處處長李鋒看來，無償或低成本占有排污指標才是根本原因。“在當前排污許可、有償使用等制度不完善的情況下，企業可以低成本甚至無償占有排污權指標，賣出意愿并不高。”

上海環境能源交易所副總經理賓暉指出，一些試點地方出現有買無賣，市場冷清的局面，還是比較普遍的，目前區域性的小市場都有惜售的現象，隨著市場規模擴大，這種情況就會越來越少。“企業希望指標會寬裕一點，這樣一來可以平抑市場價格，還可以為其擴大生產留下足夠空間。但排污權交易的設計初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業規模無限擴張。”

清華大學環境管理與政策研究所所長常杪指出，在現階段，成交量多少、價格高低不是衡量這項工作是否有意義的標準，我們要關注的是其對環境管理手段的豐富，對環保工作的推動與提升。

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編輯：吳妍