傅濤：水務(wù)服務(wù)中的政企權(quán)責(zé)之惑

近期，蘭州供水污染事件引起社會的普遍關(guān)注，也引發(fā)了外資水務(wù)甚至市場化改革的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為經(jīng)營者是否外資并非本次事件的核心問題，其一方面反映了中國供水服務(wù)目前存在的安全隱患、低質(zhì)低價(jià)的行業(yè)現(xiàn)狀，也反映了供水服務(wù)中政企關(guān)系不清的問題實(shí)質(zhì)。

一、 城市供水服務(wù)本質(zhì)

中國城市供水服務(wù)屬于政府的市政公共服務(wù)范疇，地方政府是城市供水公共服務(wù)的責(zé)任主體，無論引入外資、民營還是國有獨(dú)資經(jīng)營，任何形式的服務(wù)模式，地方政府都是供水服務(wù)最終的責(zé)任主體。因?yàn)槌鞘泄┧鳛楣卜?wù)的核心內(nèi)容，因此其評價(jià)核心是保證供水服務(wù)的安全性、保障性、持續(xù)性，是讓低收入人群也能喝上放心水，第二目標(biāo)是服務(wù)的效率和可持續(xù)性。而控制水價(jià)、引入外資、引入市場機(jī)制等都不是水務(wù)改革的目標(biāo)，而是手段。

二、 政企服務(wù)關(guān)系

就蘭州供水污染事件而言，社會各界的疑惑也針對于此，即責(zé)任到底是誰的？政府的、合資供水公司的，還是石化公司的？這需要理順公共服務(wù)采購體系之下的政府、排污企業(yè)、自來水公司之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

城市水務(wù)服務(wù)作為一種公共服務(wù)，涉及到政府、企業(yè)、公眾三方關(guān)系。其中，政府是公共服務(wù)的責(zé)任主體，處于三方關(guān)系的核心位置。一方面，政府決定著公眾所要支付的用水價(jià)格和服務(wù)要求；另一方面，政府也在決定著企業(yè)以什么形式為公眾提供水務(wù)服務(wù)。無論哪一種服務(wù)形式，政府直接通過事業(yè)單位提供也好，由各種供水企業(yè)幫助政府提供也好，并不妨礙城市供水的公共服務(wù)性質(zhì)，政府仍然對城市供水負(fù)總責(zé)，不管是哪個(gè)環(huán)節(jié)出了事，政府應(yīng)該承擔(dān)第一責(zé)任。供水企業(yè)是幫助政府提供供水服務(wù)的服務(wù)主體，地方政府與供水企業(yè)之間是特許經(jīng)營關(guān)系，即一種契約關(guān)系，雙方的責(zé)任和義務(wù)都是通過特許協(xié)議來約定的，且這種協(xié)議是經(jīng)濟(jì)協(xié)議，不是行政性許可，且協(xié)議關(guān)系應(yīng)該清晰界定各方責(zé)任的劃分，包括但不限于：設(shè)施投資更新、設(shè)施運(yùn)營、服務(wù)持續(xù)、水質(zhì)保障、貧困人群的保障等，當(dāng)然也包括第三方應(yīng)急事故的應(yīng)對，協(xié)議沒有約定的責(zé)任都應(yīng)該屬于政府的責(zé)任范圍。

但是并不是說，在蘭州事件中，作為提供供水服務(wù)的供水企業(yè)就沒有責(zé)任。作為一個(gè)專業(yè)化且具有責(zé)任感的水務(wù)服務(wù)公司，應(yīng)該有效提示政府可能的責(zé)任缺位。而從信息公開的延遲上看，政府和供水公司并沒有很好地配合完成及時(shí)公開信息。

政府公共服務(wù)向社會企業(yè)采購時(shí)，對服務(wù)主體核心的要求只應(yīng)是專業(yè)化和非專業(yè)化的區(qū)分，而并非國有化、私有化、國際化的區(qū)分。因?yàn)椋挥幸患覍I(yè)化的公司，才能有能力且有實(shí)力在供水服務(wù)的保障方面起到為政府服務(wù)和補(bǔ)位的作用。

三、 引入市場機(jī)制的改革沒有錯(cuò)

蘭州供水污染事件的爆發(fā)，讓社會輿論再次將目標(biāo)聚焦在水價(jià)以及外資進(jìn)入等非核心環(huán)節(jié)上，甚至有個(gè)別觀點(diǎn)開始質(zhì)疑引入市場機(jī)制的正確性。這與2007年蘭州水務(wù)引入市場化機(jī)制的過程本身存在爭議有關(guān)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)是外資威立雅高溢價(jià)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)的項(xiàng)目，因此關(guān)注度極高，為后期的輿論質(zhì)疑埋下了伏筆。

按照三中全會國家的政策方向來看，政府公共服務(wù)倡導(dǎo)由政府通過購買專業(yè)化的社會服務(wù)為主導(dǎo)來完成。通過引入專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成公共服務(wù)，不僅可以保證其所提供的服務(wù)具備較高的專業(yè)度，而且利于監(jiān)管。縱觀市政公用事業(yè)過去十多年市場化改革走過的路，我們看到，公共服務(wù)市場化機(jī)制的引入也是中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，地方缺乏足夠資金的必然結(jié)果。經(jīng)過十余年的發(fā)展，中國水務(wù)的建設(shè)與服務(wù)都得到了極大的改善，快速提高了服務(wù)效率，提升了服務(wù)水平，解了決水務(wù)發(fā)展投資困境。

從總體上來看，城市供水市場化的改革，方向是正確的，結(jié)果是好的。在世界銀行發(fā)布的報(bào)告中，曾肯定的指出“中國的水務(wù)市場化改革總體是成功的”。一方面，相比于壟斷性較高的醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域，中國的城市供水服務(wù)口碑和服務(wù)水平是值得肯定的。另一方面國際同行共識，相比于其它發(fā)展中國家，中國的城市供水服務(wù)的水平也相對較高。

四、 水價(jià)由什么因素決定

既然城市水務(wù)服務(wù)是一種公共服務(wù)，為什么還要向公眾收費(fèi)呢？主要原因有三個(gè)：

一是公平的需要。中國供水公共服務(wù)是不均等的，目前，中國的城市供水服務(wù)不像國家的國防服務(wù)，人人能享受到。目前中國城市供水服務(wù)人口不足四億人，也就是說大部分公民沒有享受到自來水服務(wù)。以北京為例，居住在城市里的人群享受了很好的供水服務(wù)，而居住在郊區(qū)或是農(nóng)村地區(qū)的人群，還有很多無法喝上合格的自來水。從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，非均等化服務(wù)的基本原則是“受益者付費(fèi)”，以體現(xiàn)公平。若城市供水服務(wù)是一種免費(fèi)服務(wù)，意味著財(cái)政支付，則是侵占了那些沒有享受到供水服務(wù)的人的權(quán)利，是不公平體現(xiàn)，因此中國目前的供水服務(wù)需要覆蓋全成本。有人例舉香港水價(jià)相對便宜，是因?yàn)橄愀廴w公民都處在統(tǒng)一的供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之下，政府可以選擇一部分的財(cái)政支付補(bǔ)貼。

二是資源價(jià)格改革的需要。水價(jià)要體現(xiàn)水的資源性價(jià)值，國家多次提出要推進(jìn)資源型產(chǎn)品價(jià)格的改革，水是其中重要內(nèi)容之一。長期以來，人們習(xí)慣性地認(rèn)為水資源是取之不盡、用之不竭的，要付也是幾分錢的費(fèi)用，但是到今天水已經(jīng)成為戰(zhàn)略性資源了，而資源是有價(jià)的，必須要對價(jià)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去。以煉鋼業(yè)為例，若水的資源價(jià)格被低估，鋼材產(chǎn)成品的水資源消耗成本就不能被充分體現(xiàn)出來，最終的結(jié)果即是透支了當(dāng)?shù)氐乃Y源，以另一種形式補(bǔ)貼到外地、別的行業(yè)，甚至是其他國家。因此，水的資源性價(jià)格應(yīng)該被充分體現(xiàn)。

三是節(jié)約用水的需要。水資源短缺的局面正日益嚴(yán)峻，水價(jià)提升利于節(jié)水，但是水價(jià)到了一定的程度，用水成為剛性需求，對節(jié)約用水的作用會變小，甚至沒有作用。因此，節(jié)約用水只是水價(jià)改革的第三個(gè)原因，并非主導(dǎo)原因。而體現(xiàn)公平、體現(xiàn)水的資源價(jià)值，才是公眾上交水費(fèi)的兩個(gè)根本原因。

補(bǔ)充一條，因?yàn)楣┧墓卜?wù)性質(zhì)，收取水費(fèi)必須考慮低收入人群的保障問題，政府必須對低收入人群實(shí)行用水補(bǔ)貼。

特許經(jīng)營約定了供水服務(wù)中政府和企業(yè)的關(guān)系，而水價(jià)則貫穿了政府、企業(yè)、公眾的三方關(guān)系。如果拋開以上服務(wù)收費(fèi)的三個(gè)必要理由，那么，水價(jià)的實(shí)際收取與否及水價(jià)高低根本上取決于政府的公共服務(wù)政策的取舍，而非簡單取決于供水企業(yè)的成本。即政府想讓老百姓為喝上干凈放心水上交多少費(fèi)用。根據(jù)我們提出的杠桿理論，當(dāng)供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定后，通過績效管理能夠鎖定供水服務(wù)成本，政府在水務(wù)服務(wù)的過程中財(cái)政補(bǔ)貼得多，老百姓則少交水費(fèi)，反之，老百姓則多交水價(jià)；政府規(guī)定的供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低，則制水、供水成本低，則水價(jià)肯定低；政府規(guī)定的工業(yè)用水價(jià)格越高，則居民生活用水價(jià)格就會低。

因此，終端水價(jià)的高低，并不僅取決于供水成本，成本僅是參考，真正水價(jià)的決定因素是政府公共服務(wù)政策的取舍，政府可以選擇低水價(jià)、甚至完全免費(fèi)，像北京市的公共交通一樣，那么由地方政府的補(bǔ)貼必然大幅度增加。

五、 公眾參與

蘭州供水污染事件之所以被高度關(guān)注，很大程度上是由于公眾參與的結(jié)果。我們認(rèn)為，對于中國的環(huán)境領(lǐng)域而言，公眾參與在推動行業(yè)的發(fā)展上是非常積極的因素，有利于供水服務(wù)提高效率和水平，有利于政府監(jiān)督，尤其適合中國目前的服務(wù)體制。

公眾參與的前提是信息公開，即政府及企業(yè)可以做到保障公眾及時(shí)的、充分的知情權(quán)。供水是公共服務(wù)行業(yè)，關(guān)系每一個(gè)人的健康，一般而言除非特定的事情，信息均沒有需要隱瞞的，因“維穩(wěn)”而隱瞞信息，只是各方尋找的借口而已。社會公眾是公共服務(wù)的受眾，應(yīng)該第一時(shí)間獲得正確的信息。無論是在何種情況下，欺騙公眾是一種極其不正確的行為。蘭州事件之所以被批評，一定程度是沒有保障公眾及時(shí)的知情權(quán)。

信息公開是特許經(jīng)營甲、乙方的共同責(zé)任，信息公開應(yīng)該成為特許經(jīng)營中甲、乙方必須約定的一個(gè)內(nèi)容。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府、一個(gè)成熟專業(yè)服務(wù)公司，都是應(yīng)該把其服務(wù)信息，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)、成本等，及時(shí)向社會公眾公開的。

另外，因?yàn)樗畡?wù)服務(wù)的專業(yè)性特征，信息公開需要第三方機(jī)構(gòu)的進(jìn)入。水質(zhì)的好與壞，服務(wù)的好與壞，是一般人難以全面感知的，因此有必要引入第三方的專業(yè)化檢測服務(wù)，以確保水質(zhì)監(jiān)測能準(zhǔn)確、及時(shí)預(yù)警，并能向公眾及時(shí)進(jìn)行信息的共享與公開。

六、 社會管理與公共服務(wù)

公共服務(wù)和社會管理都是政府的基本職能，對供水服務(wù)而言，“社會管理是皮，公共服務(wù)是毛”，如果社會管理不到位，公共服務(wù)就無法依托，所謂皮之不存毛將焉附。公共服務(wù)可以通過向社會購買服務(wù)來完成，而社會管理職能無法向社會購買服務(wù)，需要政府依法實(shí)施。

作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)，政府的社會管理責(zé)任體現(xiàn)在許多方面，如：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境監(jiān)管、工程規(guī)劃的到位等等。在供水服務(wù)過程中，供水建設(shè)的規(guī)劃由規(guī)劃部門制定，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部門制定，環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部門制定。可見，供水公共服務(wù)的基礎(chǔ)，并不都是由城市水務(wù)局所確定。這里并非呼吁“一龍治水”，相反，我們認(rèn)為社會管理職能應(yīng)該盡量與公共服務(wù)職能分離。只有政府的社會管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務(wù)職能才能委托專業(yè)化的公司通過采購?fù)瓿伞?/p>

社會管理必須依法進(jìn)行，必須具備法律基礎(chǔ)。公共服務(wù)采購的執(zhí)行依據(jù)經(jīng)濟(jì)協(xié)議，而不是法規(guī)。而公眾具有支付義務(wù)和知情權(quán)。供水服務(wù)是一種社會服務(wù)的專業(yè)化提供，并不需要依法進(jìn)行，但是供水涉及的社會管理，則需要依法有政府部門完成。如管道的鋪設(shè)、居民住所的拆遷、水源地的保護(hù)、污染源的管理等領(lǐng)域，都是社會管理的范疇，自來水公司無力代替政府完成，需要政府依法實(shí)施完成。垃圾焚燒同樣是以社會管理為基礎(chǔ)的公共服務(wù)采購，垃圾場規(guī)劃沒做好，選址沒做好，排放沒有做好，信息沒有及時(shí)公開等社會管理沒有做好，就極易引起公眾的反對，一旦公眾游行反對，垃圾處理服務(wù)公司就沒有解決的辦法。

在蘭州供水污染事件中，很多事情牽扯到的是社會管理的問題，即對排污企業(yè)蘭州石化的管理、對水源地的管理，這些問題超出蘭州供水公司的能力范疇，必須需要政府依法管理。如果政府不作為，一旦出了問題，供水企業(yè)反而容易成為眾矢之的，成為政府責(zé)任缺失的“背黑鍋者”。即目前蘭州威立雅水務(wù)的困境。

七、 關(guān)于PPP

目前，在國家政策的積極推動下，PPP（政府-企業(yè)伙伴關(guān)系）因?yàn)榈胤截?cái)政困難而成為熱詞，并得到了財(cái)政部門的大力推動。而實(shí)際上PPP與2003年開始推出的特許經(jīng)營在本質(zhì)上是一樣的，只是側(cè)重的側(cè)面不同，一個(gè)是體現(xiàn)財(cái)政及融資側(cè)面，一個(gè)是體現(xiàn)公共服務(wù)側(cè)面。

PPP的核心是政企協(xié)同、各負(fù)其責(zé)、效率更高、服務(wù)更好。在PPP關(guān)系中，通過特許經(jīng)營合同的約定了政府和企業(yè)的合同關(guān)系，且是一種合作伙伴關(guān)系。即在某件具體事情上，誰做的好，誰最適合做，就由誰去做；誰做事情的效率最高、成本最低，就由誰來操作完成。比如供水服務(wù)中的拆遷、管道鋪設(shè)等工作，政府具備較大的推動優(yōu)勢，則這部分工作由政府完成，而企業(yè)在服務(wù)上效率高，則由企業(yè)進(jìn)行服務(wù)的提供。可見，PPP中的合作雙方是一種平等的合作伙伴關(guān)系。因此，PPP沒有特定的政企服務(wù)界限，所有的界限都是根據(jù)具體項(xiàng)目的特征而進(jìn)行合同約定的。

在PPP的結(jié)構(gòu)中，是由政府主導(dǎo)的合作關(guān)系，政府與企業(yè)應(yīng)該各司其職，各盡其責(zé)，以推動供水服務(wù)的健康、快速發(fā)展，讓老百姓享受到更好、更高的供水服務(wù)，任何一方責(zé)任的缺失，均會造成公共服務(wù)的危機(jī)。

(來源：中國水網(wǎng)  作者：傅濤   時(shí)間：2014-4-21）

編輯： 蔡囊